政治實踐中的形式主義探源

【摘要】形式主義是人性需求使然，是壓力型體制擠壓使然，是政府層級太多、機構臃腫、人浮于事使然，是運動式管理方式、東施效顰式學習方式使然。減免形式主義，需減少政府層級，精簡機構，將編制和資源充實基層，提高基層干部的政治和物質待遇，使其有壓力、有能力完成工作任務，無須搞形式主義。公共服務類績效考評一律采用滿意度測評方式，專項任務類考評一律以結果考核為主；增加暗訪，減少明察，讓材料“美容”術徹底退場。變“以文件落實文件”為“以行動落實文件”，以根除形式主義。

【關鍵詞】形式主義 人性需求 公共管理 壓力型體制

【中圖分類號】 D035.1 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.05.005

形式主義是人性需求和組織人事制度結合使然

馬斯洛需求層次理論認為，人類的需求由低向高可分5個層次：生理需求（Physiological needs）、安全需求（Safety needs）、愛和歸屬感（Love and belonging）、尊重需求（Esteem needs）和自我實現需求（Self-actualization needs）[1]。就人性實際而言，如上需求分層雖大體存在，卻并非嚴謹。更多、更現實的情況是人類只要能解決基本生存和安全問題，受人尊重的需求便與“飲食男女”一樣，是人類最常見、最基本的需求之一，彼此的區別大多不是層次上的，而是時間、地點上的。此時此地，“愛和歸屬感”需求占了上風；彼時彼地，“尊重”需求又躍居首位。

每一個人都渴望自己的人格尊嚴不受侵犯，每一個人都渴望通過自己的努力，取得成績而受人尊重。若能拋開現實條件的限制，則幾乎所有的上司都會樂見下屬把自己分管的工作做得盡可能體面一些，而這份體面常需要材料和臺賬“美容”才能體現；幾乎所有的領導都會本能地希望下屬接待自己時隆重、熱情甚至鋪張一點，因為短了那份“隆重”與“熱情”，似乎很難體現下屬對自己的敬畏與尊重。從下屬的角度來看，他們也同樣存在受人尊重的需求，只不過他們渴望的尊重更多的是來自周遭而非上司，因為從上司那里得到的至多不過是“器重”，而非“尊重”。只有通過自己的努力獲取政績，贏得晉升，才會令周遭不得不高看自己一眼。在上司牢牢控制著下屬的政治命運、“有政績不一定行，沒政績萬萬不行”的組織人事制度下，下屬當然會挖空心思地大搞政績工程，當然會一遇見上司，苦臉、老臉立刻“漾”成了一朵朵燦爛的小花。

形式主義是壓力型體制擠壓使然

所謂壓力型體制，是指權力、資源層層上收，任務、指標層層分解、下壓的體制。壓力型體制通過政府承包責任制的形式逐級傳遞壓力、增強壓力。常見形式是，年初上級單位把年度工作任務通過量化指標的形式“分包”給下屬單位，年終上級單位根據年初“發包”的任務、指標對下屬單位逐一進行考核、驗收，視其完成情況好壞實施獎懲。下級從上級“承包”了任務、指標后，再將其“分包”給自己的下級，以此類推，直到無下級單位可以“分包”的層級為止。由于上級牢牢掌握著下級的政治命運和所需資源，上級在任務“分包”和執行的過程中不免頤指氣使、硬氣十足，個別上級領導甚至不無粗暴地對下級說：“任務、指標必須落實，采用什么方式、方法，我們不管。”

壓力型體制不僅體現在上級對下級居高臨下的率性與霸道，而且還常表現為上級無視客觀條件給下級層層加碼。下級單位從上級單位那里“承包”了任務、指標后，一般都會將其“加碼”后再“分包”給自己的下級。之所以如此，原因在于“加碼”后，若下級卯足了力氣，完成了任務、指標，則下級單位完成的任務、指標之和必定超過上級單位“發包”給自己的任務、指標總量，是為超額完成任務，自可增光添彩，有利升遷。此外，“加碼”還可給下級以更大壓力，迫使其“有條件要上，沒有條件創造條件也要上”，從而最大限度地完成任務、指標。而下級單位在領回任務、指標后，面對高難度的任務、指標，為了保住烏紗帽，或者為了政治升遷，在外在監督乏力、內在無計可施的情況下，也只能想盡形式主義（包括數字造假）的招數來“完成”無法完成的任務。近年來，多地先后爆出大幅度GDP造假、縮水事件，[2]很大程度上便是這樣“煉”成的。

值得一提的是，壓力型體制不僅存在于我國黨政群機關，而且遍行于我國高校、科研院所等公營事業單位。以績效考評較為嚴格的高校為例，一般也是院長從校長那里“承包”了論文、課題、獎項等任務、指標，將其加碼后再“分包”給各系或課題組，各系或課題組再將其“分包”給老師，老師若完不成任務、指標，則會有降薪、降級、不準晉升職稱或不許招收研究生之憂。實事求是地說，今日大學內許許多多學術泡沫（或稱“學術形式主義”）及亂象，很大程度上便是這種令老師不堪承受的壓力型學術體制給“逼”出來的，而非廣大一線教師蓄意為之。

形式主義是層級太多、機構臃腫、人浮于事使然

我國從上到下有五級實體的政權：中央、省（自治區、直轄市）、轄區的市（自治州）、縣（自治縣、市轄區、不設區的市）、鄉（鎮、民族鄉）。市轄區、不設區的市下設綜合性派出性機構——街道辦事處，邊疆省區在省（或自治區）、縣級政權之間設有綜合性派出性機構——地區行政公署或盟，是所謂“五實二虛”。此外，在鄉鎮政府和街道辦事處下面還設有代行公共管理、服務職能的基層群眾自治機構——村民委員會、居民委員會，在機關、大學等公共部門內部也有豐富的層級之分。諸如，行政最低層級的縣級政府工作部門（科級）內普遍創造性地設立“股級”；本身還叫學院的高校紛紛實行學院（實為學校）、學院、系三級制，即使學院下面設學院，語法不通，有辱斯文，但是為了能與綜合性大學平起平坐，也顧不上這點語法問題了，更何況大家都這么做，也就見怪不怪了；而部分綜合性大學卻也能花樣翻新：在校、院、系三級的基礎上，搞起校、部、院、系四級制。

過多的層級不僅使寶貴的編制、資源和權力浪費在中間層級，導致基層人力、資源和權力嚴重不足，迫使其“用最弱的肩膀挑最重的擔子”，乃至淪為“沒有子彈的槍”，而且還會加劇壓力型體制。就權力和資源而言，下級被上級收的越多，勢必會向下下級刮的越多；層級越多，上收的就越多，留給基層的就越少；任務和指標則相反，假設下級從上級那里領回的是100項任務，那么下下級從下級那里領回的則是100+1項任務，依次類推，以下各級領回的便是100+2……100+N項任務，層級越多，下派給基層的任務、指標就越多，于是加劇了壓力型體制。當基層無法用最弱的肩膀挑起遠超自己承載力的重任時，除了向赤手空拳的老百姓伸手外，剩下的怕只有形式主義和弄虛作假了，由此不難理解為何一些地方竟會出現“荒山刷綠漆”[3]“把全村的牲畜趕到一戶，以應對上級檢查”[4]之類的咄咄怪事！

過多的層級不僅使基層因無法承受之重而被迫弄虛作假，而且助長了“文山會海”等形式主義工作作風。層級無論增加多少，增加的永遠是“以文件落實文件”“以會議落實會議”“以表格落實表格”的中間層級。北京某知名大學的某位院長在與筆者交流時痛陳，高峰時自己一周開會達19次之多，開會占去了他大部分工作時間，以致他每天上班想的第一件事便是“今天能否不開會”，由此不禁令人感慨那些試圖把科研業績優秀的教研人員提拔到領導崗位的做法是多么浪費和愚蠢，許多校院領導在一周參會19次的情況下依然有那么多高質量的科研“產出”是多么的虛偽和形式主義！據報道，某鎮政法委副書記一年到縣里開了280多場會，平均一個工作日超過一個會，鎮里到縣城有兩小時車程，往返就得半天，再加上開會半天，一天開一個會，“基本上就沒時間干別的工作了”[5]。“一個小村一年用了三箱多紙，絕大多數都用在打印上級單位要求的各類表格上”[6]，江蘇一位大學生村官每月用過的工作文件夾，總是大文件夾套密密麻麻的小文件夾，小文件夾內全是用以應對不同上級單位檢查考評、內容大同小異的報表[7]。文山會海與檢查考評泛濫，使越來越多的基層干部仿佛是為開會、檢查、考評而工作，而非為職責、為人民的福祉而工作。以“用文件落實文件”為標志的中間層級管理本質上是享受型間接管理，很易為形式主義做派大開方便之門。

此外，層級過多還是導致公共部門臃腫、人員膨脹的禍首。橫向機構交叉、職能重疊、“因和尚設廟”“十羊九牧”隨處可見，不僅政府系統內部同類職能常由多部門分兵把手，而且政府與黨群部門之間職能交叉、重疊現象也頗為嚴重。縱向層級過多則是導致機構臃腫、人員膨脹的主要原因。因為橫向臃腫多是點狀分布的，縱向臃腫則是帶狀成片的。

眾所周知，北宋時期有一種著名的政治現象叫“三冗二積”。所謂“三冗”，是冗兵、冗官、冗費；所謂“二積”，是積貧、積弱。對于“三冗”，人們多只注意到兵多、官多自會導致費多，實則還有一個重要的中間變量——事多。當官就要“做事”，出政績，證明其崗位存在的必要性，因而官多必致事多，事多必致費多。

現實情況也是如此。任何一個公務人員不管其分管的工作是多么無聊、無趣，只要他在位一天，只要他稍有一點進取心，他都會像其他崗位的公務人員一樣，想方設法地“折騰”點事，借此證明其崗位存在的合理性，借此獲取政績，以利升遷。由此不難理解為何越來越多的基層政府正在向自我管理、自我服務型政府蛻變：忙！忙！忙！忙的不是利國利民的公務，而是政府系統內部的“自我折騰”：開不完的會、報不完的表、接待不完的考察調研、應接不暇的檢查評比。以考察調研為例，一個地方一旦成為所謂典型，不管是否存在真經或是否能夠取回真經，各地都會一窩蜂地前往考察、調研，乃至一些典型單位不得不安排專人負責接待調研人員。中部某縣某鄉一年有500多批次領導前來調研，意味著鄉里一年365天，平均每天至少有一撥領導前來調研，成為遠近聞名的“調研明星鄉”。某區最多的一天接待了6位廳級領導來調研，領導調研的題目也幾乎一模一樣。[8]是所謂“調研”形式主義。由此看來，要減免形式主義，就需省事；省事，就需省官；省官，就需進行徹底的機構和人事改革。

形式主義是運動式管理方式、東施效顰式學習方式使然

公共部門形式主義之所以如此普遍，還與運動式管理方式、東施效顰式學習方式有關。“小政府大社會”風靡之際，各地便一股腦地力推放權社會，而不考慮本地社會組織成熟、規范與否，不念及放權于欠成熟、規范的社會組織可能會導致更加腐敗的局面。政務APP被譽為“指尖上的便民工程”時，各地紛紛不惜重金購買、安裝、普及政務APP，至于安裝、普及后的政務APP是否真能派得上用場則不在關注之列，有的官員在面對“政務APP能辦事？”的詢問時竟然反問：“誰告訴你（它能辦事）的？”[9]如此做派，政務APP豈能不淪為擺設？焉能不被人直斥為形式主義？某種改革舉措一旦符合潮流，初顯鋒芒，各地便會爭相效仿，仿佛只要套用了該舉措，便加入到改革、創新之列，便有了值得炫耀的政績，至于套用的最終效果如何，則不是他們所關注的，就像一些機關春天開展植樹造林活動一樣，鑼鼓喧天、彩旗飄揚、大陣仗地到童山禿嶺挖坑埋樹，賺足了眼球后，對于施肥、澆水等后續事宜，乃至樹是死是活等根本問題，反而不在其關注之列。

這種跟風式的大搞形式主義還常與盲目學習西方理論、經驗有關。我國公共管理理論基本上都源自西方，西方理論在國內理論和實踐界都很強勢。可是，西方理論是西方經驗的抽象，將其奉為圭臬，簡單地移植到國內，很易水土不服。許多在西方行之有效的經驗，形式上雖被國人學習、模仿得很像，內容卻被閹割了，由此橫生太多東施效顰式形式主義。諸如，討論式教學在西方研究生教學中十分常見、有效，可是我國很多教授、副教授在引入該教學方式時卻偷梁換柱，刪除了該教學方式中師生一起準備、一起講授、一起討論等艱苦環節，尤其是取締了其中最能體現教學效果、最有可能令老師汗流浹背的關鍵環節——師生思想交鋒，而只將其簡化為：把學習內容分派給學生后，由學生自己準備、自己講授、自己討論，僅在學生討論結束后做簡單的歸納、總結。這樣的討論式教學不僅比傳統教學方式輕松、省力多倍，而且還能落得積極引進境外先進教學方法的美譽，可謂一舉兩得！難怪有那么多的教授、副教授們對其越來越愛不釋手。

政府管理領域也不例外，當政府購買服務成為社會輿論的“新寵”之際，各地政府爭相購買第三方服務，乃至在政府年度績效考評中都把是否購買第三方服務列為重點考核指標之一。可嘆的是，眾多機關大搞政府購買服務的關注點并非在于如何精選、監督第三方服務，確保其提供的服務比政府親自提供的服務更好，而僅在于是否向第三方“購買”了服務本身，似乎只要向第三方“購買”了服務，便達成了改革的初衷。同時，“一買了之”還高度省事，省去了親力親為或認真監督可能帶來的諸多煩擾。反正政府又不是我家開的，即使被第三方高度漁利，浪費了民脂民膏，又與我個人何干？

最有可能給機關單位帶來形式主義紛擾的政府績效評估實際上也是學習并異化西方經驗的產物。政府績效評估、群眾評議政府效能本應建立在高度法治的基礎上，不僅考核指標要高度科學、嚴謹，而且執行起來還需鐵面無私。可是，我國很多地方政府績效評估和群眾滿意度測評，繁文縟節一點兒也不少，但考核指標體系設計常欠科學、嚴謹，執行時更是充滿了太多不應有的“人情味”，牽頭考評部門對被考核對象的不足多會網開一面，手下留情，以至于被考核對象的得分大多很難拉開差距，往往一兩分的差距之內就有八九家甚至十余家單位之多，且不少單位得分都逐年升高，乃至高到令人難以置信的地步。據《人民日報》報道，北方某地機關效能建設中群眾對機關作風的滿意率竟達100%。[10]只要稍具政治學常識的人都知道，在現代多元社會里，100%的群眾滿意率只能是騙人的鬼話。機關效能建設、政府績效評價搞到這步田地，實已淪為徹頭徹尾的政績工程，與之相關的一切貌似科學的考評程式及行為本質上都屬形式主義，除了給考評對象徒增紛擾外，不會有任何實際效果。

形式主義與人性有關，任何人對它都不可能有絕對的免疫力，卻都有拒絕它的義務。如何減免公共部門的形式主義，首當其沖的當然是改革政府體制，減少政府層級，合并同類部門，裁撤閑散單位，精簡機構及人員，將節省下來的編制和資源充實到一線基層，提高基層干部的政治地位和物質待遇，減少中間層級對基層的“沒事找事”，切實舒緩基層壓力，使他們能夠輕裝上陣，有壓力、有動力、有能力完成上級交付的工作任務，無需搞形式主義。改革政府績效考評辦法，規定公共服務類績效考評一律采用服務對象和社會大眾滿意度測評的方式，專項任務類績效考評一律以結果考核為主、過程考核為輔；增加暗訪，減少明察，讓材料和臺賬“美容”術徹底退場。變“以文件落實文件”為“以行動落實文件”，以期最大限度地減免形式主義。

注釋

[1][美]亞伯拉罕·馬斯洛：《動機與人格》，許金聲等譯，北京：中國人民大學出版社，2007年，第40～54頁。

[2]謝寶富：《理性看待“數字出官”現象》，《環球時報》，2018年1月19日。

[3]李東曉：《莫讓荒山刷漆成為“四風”的幽靈》，《瀏陽日報》，2015年3月16日。

[4][6][7]余哲西：《深挖形式主義官僚主義五大根源》，《中國紀檢監察》，2018年第1期。

[5]南方都市報評論員：《給基層減負有利于完善基層治理》，《南方都市報》，2017年12月16日。

[8]唐任伍：《形式主義十大新表現》，《人民論壇》，2018年第1期。

[9]朱慧容：《政務APP能辦事？有政府人員居然說：誰告訴你的？！》，央視網，2018年2月10日，http：//news.cctv.com/2018/02/10/ARTIZcILj50RXkgHrCCJnNQH180210.shtml。

[10]李茂穎、方圓、崔璨、曹怡晴：《年終測評，要把水分擠出去》，《人民日報》，2018年1月28日。

責 編∕周于琬