高校預算績效評價探討

王源智 朱爽 馮浩

[摘 要] 黨的十九大報告明確指出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。當前我國高校普遍存在著預算績效管理不完善、不科學的問題，如何改進現有高校預算管理體制，改變高校現有的預算管理理念，全面鞏固績效管理在預算管理中的地位和作用，是急需探討的課題。H大學存在預算績效評價意識不強、預算績效評價機制不夠健全、缺乏預算績效評價工作的監督機制等問題。要有效解決這些問題，學校方面要高度重視，根據學校預算管理特點構建符合實際的預算績效評價體系，同時要加強預算績效評價的監督機制建設，不斷提高高校的預算績效管理水平。

[關鍵詞] 預算績效評價；高等院校；預算管理；評價監督；財務管理

[中圖分類號] G475 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）06-0088-10

黨的十九大報告明確了新時代中國特色社會主義概念。在習近平新時代中國特色社會主義教育思想的指引下，我國高校教育事業進入了高質量發展時期。由于目前我國高校大部分預算資金都來源于國家財政撥款，因此國家對于預算資金的配置和使用效率等問題高度關注。黨的十九大報告提出，要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理[1]。目前，全國高校的財政撥款預算大多面臨著“入不敷出”的困境，“有多少糧做多少飯”難以保證高校的可持續發展，更談不上實現建設雙一流學校目標。面對這種情況，各高校應該堅持開源與節流并重，千方百計匯聚財力，為學校發展提供良好的保障。筆者主要以H大學具體情況為例予以分析，以就教同行。

一、高校預算績效評價概述

預算績效評價是指上級財政部門和預算部門（本單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對高校全年預算支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價[2]。

高校預算績效評價囊括三個方面內容：

（一）評價的核心是績效

其影響因素包括：一是投入，強調財政支出的經濟性；二是效率，強調高校投入和產出的比率；三是成果，強調高校產出產生的實際效果；四是潛力，強調高校的可持續發展能力。這四大因素涵蓋了高校預算工作的主要方面，不僅為開展高校預算績效評價提供了可操作的標準，也為高校進一步完善預算管理指明了方向。

（二）整個評估過程要求事前詳細調查，事中嚴格控制，事后反饋結果

其主要內容為預算計劃制定前的可行性評估、計劃進行中的嚴格控制、計劃結束后的效果評價。預算績效評價作為預算管理的核心，不僅指導著所有的預算工作，而且將預算計劃的制定、預算計劃的執行、決算三個重要的經費管理過程有效地結合了起來，有利于進一步提高資金利用效率。

（三）高校預算績效評價是通過制定特定的指標體系， 并監督其完成過程來實現的

績效指標的制定需要參考往年的預算情況，并對當年預算活動進行多種情景模擬，以達到最真實、最切合實際的績效指標，具體包括：一是關鍵績效指標，用以理性地確定項目計劃的優先順序；二是業績衡量指標，用以監控優化項目的執行；三是績效測評指標，用以綜合評判項目完成效果[3]。

一個設計科學合理的績效指標體系對于實現設計者的預期目標至關重要。事實上，我國高校在制定自己的績效體系時，應當根據自身的實際情況和特點，合理選擇適合自身的績效指標，建立獨具特色的績效評價體系。確立績效目標后，可將其進一步分解到各職能部門及各院系，最終再根據實際情況將目標落實到個人。在目標執行過程中要及時開展調研，以獲得每個階段的反饋信息并結合不同階段的預期目標進行分析、比較和總結。如果目標出現偏差，可及時采取糾偏措施。此外，在預算執行過程中可適當下放一定的管理權限，讓執行者獲得一定的自主性，這樣既避免了整個體系的僵化，同時也能夠讓執行者發揮自己的優勢，適時適度地對經費支出過程進行調控，以確保進一步達到預期目標。

二、高校預算績效評價存在的問題

為了說明目前高校預算績效評價工作中存在的問題，現以湖北省H大學為例予以說明。

（一）H大學的預算收入和支出的基本情況

1. H大學預算收入具體情況。H大學的收入主要由三個部分組成：財政補助收入、事業收入和其他收入。具體收入情況見表1。

（1）財政補助收入是指一所大學從主管或合作主管單位所獲得的教育撥款。2014年H大學財政補助收入為33152萬元；2015年該項收入40647萬元，同比增加7495萬元，增長22.61%；2016年H大學該項收入45456萬元，同比增加4809萬元，增長11.83%。從以上數據可以看出，H大學財政補助收入每年都有10%以上的增長。這表明H大學最近3年充分利用省部共建及“雙一流”建設機遇，全力爭取中央和省級財政對該校的支持，實現了財政撥款額度最大化。

（2）事業收入指一所大學從事科研活動、教育活動及其他輔助活動所獲得的全部收入。2014年H大學事業收入為29276萬元；2015年為29604萬元，較2014年增長1.12%。2016年該項收入為27378萬元，較2015年減少7.52%。2014年事業收入大體上與2015年事業收入持平，是由于學校本科生規模受發展空間的限制，本科生學費和住宿費最近3年基本持平；2016年事業收入相比2015年減少2226萬元，源于科研事業收入較上年決算減少3888萬元。從2016年起，該校實行新的預算管理體制，橫向科研項目的經費不再列為學校科研事業收入。

（3）其他收入指一所大學除去財政補助收入和事業收入以外的學校收入。2014年H大學其他收入為2159萬元；2015年為5260萬元，較2014年增長143.63%。2016年H大學其他收入為1597萬元，較2015年減少69.64%。顯而易見，2015年的其他收入高于2014年和2016年，其原因為2015年學校收到一筆一次性占地補償費，其他兩年沒有此類經費來源。

2. H大學預算支出具體情況。見表2。

（1）人員經費支出。2014年H大學人員經費支出為38087萬元，包括工資福利23166萬元，個人和家庭補助14921萬元。2015年人員經費支出47299萬元，較2014年增長24.19%；包括工資福利27920萬元，同比增加4754萬元，增長20.52%；對個人和家庭補助19379萬元，同比增加4458萬元，增長29.88%。2016年人員經費總額50367萬元，較2015年增長6.49%；包括工資福利30010萬元，同比增加2090萬元，增長7.49%；對個人和家庭補助20357萬元，同比增加978萬元，增長5.05%。可以看出，2015年H大學人員經費支出較2014年有大幅增加，2016年的支出與2015年大致持平。

（2）公用經費支出。2014年H大學公用經費支出為25577萬元，包括商品和服務支出19559萬元、債務利息支出1221萬元、基本建設支出221萬元、其他資本性支出4576萬元；2015年H大學公用經費總額27574萬元，同比增加1997萬元，增長7.81%；其中商品和服務金額15847萬元，同比減少3712萬元，跌幅18.98%；債務利息金額969萬元，同比減少252萬元，跌幅為20.64%；基本建設金額4899萬元，同比增加4678萬元，增長2116.74%；其他資本性金額5859萬元，同比增加1283萬元，增長28.04%；2016年H大學公用經費總額為26838萬元，同比減少736萬元，跌幅為2.67%；其中商品和服務金額16380萬元，同比增加533萬元，增長3.36%；債務利息金額818萬元，同比減少151萬元，跌幅為15.58%；基本建設金額6061萬元，同比增加1162萬元，增幅為23.72%；其他資本性金額3579萬元，同比減少2280萬元，跌幅為38.91%。綜合來看，H大學近3年公用經費總額變化波動不大，但基本建設支出額2015年和2016年比2014年大幅增加，其原因為學校2015年開始興建新的實訓大樓和開展電增容工程。

（二）H大學預算績效評價工作存在的問題

H大學（實際上其它部屬大學和地方高校情況基本相同）預算管理工作在分管校領導的管理下，各項預算管理是審慎的、照章辦事的。但不可否認，由于種種原因，預算管理工作仍存在諸多不足，主要表現在以下方面。

1. 預算績效評價意識不強。從表1、表2給出的H大學2014年-2016年收支數據可知，H大學2016年決算收入為74431萬元，決算支出為77205萬元，差額為2774萬元。這說明 H大學對于資金的預算績效管理重視程度還不夠，每年度的預算制定與執行仍存在一定的偏差。同時預算管理制度不健全，編制工作不夠科學細致，預算編制流于形式，沒有起到預算管理應有的作用，導致該年度預算入不敷出，影響了學校正常的財務運轉。

2. 預算績效評價機制不夠健全。H大學的績效評價工作只邁出第一步，還未制定出屬于該校的資金績效評價制度。這導致學校財務部門劃撥預算資金后，無力對資金使用情況進行評價，績效優秀的部門得不到獎勵，績效不達標的部門受不了懲罰，造成學校資金利用率不高。例如，H大學對于學校各職能部門預算資金實行定額制，有的部門預算經費不到年底就已使用完畢，只能將有些工作推遲到下一年度；而有的部門年底仍有充足經費，為了避免學校削減其下年度預算，這些部門可能會將該年度剩余經費消耗殆盡，造成嚴重的浪費。

3.缺乏預算績效評價工作的監督機制。在執行環節，監督機制起著關鍵作用。在實際中，H大學對于各部門的資金使用情況沒有進行實時監督。各部門在資金的使用上有一定的盲目性，只追求數量而忽略了資金的使用效率，導致了預算計劃產生偏離。H大學這一機制的缺陷，很大程度弱化了預算管理的作用。例如，基本建設支出科目由2014年的221萬元猛增至次年的4899萬元，其主要原因是學校準備新建一棟實訓大樓。然而H大學并未對該筆資金的使用情況進行實時的監督和檢查，也沒有建立相應的預算評價體系對該筆預算資金的使用情況進行及時的評價，預算資金的使用存在一定程度的盲目性，導致與原定計劃有所偏差。

三、高校預算績效評價體系構建

眾所周知，黨和國家高度重視財經預算及其績效評價工作。從2015年新修訂實施的《預算法》到黨的十九大報告，無不強調績效在預算評價工作中的重要性。黨的十九大明確指出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，表明了黨和國家深化預算管理制度改革的決心。目前我國高校預算績效評價仍然處于初步探索階段，在預算績效評價意識層面及相關制度上仍有不足之處。因此，在我國高校積極引入預算績效評價十分必要。績效評價是實施預算績效管理的基礎核心環節，構建合理的預算績效評價體系是我國高校能否全面推進預算績效管理工作的關鍵。

（一）高校預算績效評價流程

任何事物的發展流程及其管理都很注重科學性原則，高校預算績效管理亦不例外。遵循這一規律，筆者設計了高校預算績效評價流程圖，如圖1所示。

（二）高校預算績效評價體系的構建

筆者在參考國內外相關學者研究成果的同時，結合H大學的實際情況，設計出一套符合當前H大學預算管理特點的預算績效評價體系。詳見表3。

（三）評價指標的內涵

高校預算績效評價準則分為教學績效B1、科研績效B2、財務績效B3和發展績效B4四個層面，并各自由相關因子決定，其具體指標內涵如下：

1. 教學績效。該項績效主要與生師比C1、生均業務費支出C2和教職工人均經費C33項因子相關。一是必須注重生師比即在校學生人數與學校教師人數的比率。這一指標說明H大學的師資力量水平。在師資力量滿足基本的教學需求情況下，生師比越小表明學校的管理水平越高；二是必須注重生均業務費支出即本年業務費支出與在校學生人數的比率。這一指標說明H大學培養每個學生的平均成本。在保證培養學生水平的前提下，生均事業費支出越小表明學校的成本控制能力越好；三是必須注重教職工人均經費即學校經費收入總額與教職工人數的比率。這一指標說明H大學平均每一名教職工獲得的經費額，該指標越大，表明學校的財務管理水平和運營效率越高。

2. 科研績效。該項績效主要與教師人均科研經費C4和科研活動年收入增長率C52項因子相關。一是必須注重教師人均科研經費即學校科研經費支出與教師人數的比率。該指標表明H大學的科研規模與實力。二是必須注重科研活動年收入增長率即（本年的財政科研經費撥款+本年的科研事業收入-上年財政科研經費撥款-上年科研事業收入）與（上年財政科研經費撥款+上年科研事業收入）的比率。該指標能夠較直接表明H大學科研事業發展的情況。

3. 財務績效。該項績效主要與預算收入完成率C6、預算支出完成率C7和固定資產年增長率C83項因子相關。一是必須注重預算收入完成率即本年決算收入與本年預算收入的比率。該指標能夠表明H大學本年的預算收入的完成情況。二是必須注重預算支出完成率即本年決算支出與本年預算支出的比率。該指標能夠表明H大學本年的預算支出完成情況。三是必須注重固定資產增長率即（固定資產年末數-固定資產年初數）與固定資產年初數的比率。該指標反映了H大學固定資產本年的增長情況。

4. 發展績效。該項績效主要與現實支付能力C9、資產負債率C10和總支出占總收入比重C113項因子相關。一是必須注重現實支付能力即（庫存現金年末余額+銀行存款年末余額）與本年月均支出額的比率。該指標能夠說明H大學的現金周轉率。二是必須注重資產負債率即期末負債總額與期末資產總額的比率。該指標能夠說明H大學的資產負債情況。資產負債率越低表明H大學的凈資產越多，說明該校運營情況越好。三是必須注重總支出占總收入比重即本年決算支出與本年決算收入的比率。該指標反映了H大學財務運轉情況。當該指標小于1時，說明H大學財務運轉流暢，大于1時則說明H大學入不敷出。

（四）確定各指標的權重分值

對于任何一個績效評價體系來說，如何合理地定義各指標的比重是一個難點，也是一個重點。為此，筆者經過對H大學的調研，廣泛咨詢相關老師專家的意見、進行調查問卷，同時也根據H大學當前爭創“雙一流”大學的任務設計了如表4的權重分值。

（五）對H大學預算績效評分

對預算績效進行評分，有助于使績效評價更加精準和量化。筆者采用綜合預算績效指數法對H大學績效評分，計算公式如下：

公式說明：K為綜合H大學預算績效評價指標，Ki為H大學各項預算績效評價指標，ai為H大學決算報表中的實際值，bi為標準值，Wi為H大學各評價指標的權重分值。

在對H大學預算績效評價時，首先確定將2014年的數據作為各指標的評價依據，即把2014年的數據轉化為標準值。現將2015年和2016年該校不同性質的評價指標轉化實際分值，詳見表5。

（六）綜合評價

將各項績效指標得分值相加，得出學校績效預算評價指數，即綜合評價值。采用綜合預算績效指數法對H大學績效評分，計算得出2014年績效得分為100分、2015年為93.91分、2016年為75.84分。

由上述得分可知，H大學2014年、2015年的經營情況良好。但2016年的績效評價得分偏低，具體分析如下：

1. 教學績效。2014年該校教學績效標準值為25分，2015年得分為26.63分，2016年得分為25.69分，均超過標準值，說明該校近3年教學績效成績較優秀。

2. 科研績效。2015年科研績效得分為36.37分，2016年該項得分為20.82分，較2014年均呈現不同程度下降，其中2016年科研績效得分較低。這是由于從2016年起，該校實行新的管理體制：橫向科研經費不再列為學校科研事業收入，從而導致本年度科研事業收入比上年決算額減少3888萬元，影響了該項績效評分。該校在今后應該多渠道積極籌措資金以加大科研投入。

3. 財務績效。H大學近3年財務績效得分相差不大，表明該校財務管理工作卓有成效。例如，該校通過合理調度資金、科學控制貸款規模、適時減少銀行貸款，在存量貸款到期后，堅持可續可不續的情況下盡量不續貸的原則，盡量降低財務費用，減輕學校負擔，降低了財務風險，從而使學校3年來的債務利息支出一直呈下降趨勢。

4. 發展績效。該校發展績效得分呈現下降趨勢，表明該校近3年的發展受到一定的制約，2016年現實支付能力的得分僅5.87分，遠遠低于標準值，說明當年該校的支付能力明顯不足。同時我們可以看到，H大學財政補助收入占總收入之比分別為51.32%、53.82%、61.07%，該校的政府補貼收入占比越來越高；面對這些問題學校應該積極開拓資金來源渠道，多元化籌措辦學資金，逐步改善辦學資金結構，以保障學校事業的正常運行；同時加強預算的收入和支出管理工作，合理分配資源，讓預算發揮其真正的作用。

四、提高高校預算績效評價水平的建議

（一）高度重視預算績效評價工作

目前，高校還維持著傳統的預算管理模式。主要原因是從領導干部到普通職工還沒有樹立預算績效意識，“有多少預算花多少錢”這種傳統的預算管理模式，導致了公共資源的極大浪費。學校領導應重視預算績效管理，將預算績效管理納入各部門年度績效考核中，以各部門為依托細化預算。避免出現類似H大學2016年決算收支差額2774萬元這類現象。

此外，H大學應成立預算績效管理工作領導小組，全面負責統籌協調學校預算績效管理工作；設置預算績效管理處，具體負責本校預算績效管理工作。同時明確預算績效管理部門職責分工；預算績效管理部門負責制定符合本校實際的績效目標，開展績效跟蹤管理以及績效評價管理。按照新《預算法》的相關規定，校內各部門齊心協力、密切配合、形成合力，共同做好H大學的預算績效管理工作。

（二）完善高校預算績效評價體系

目前，H大學預算績效評價體系主要由該校財務處建立。但財務處日常工作繁瑣、人員短缺，無法在預算績效評價工作中投入更多精力，導致學校預算績效管理工作滯后。H大學應對原有機構進行改革與整合，設置預算績效管理處，配備業務精干、管理能力強的人員，真正擔負起績效預算、績效管理的責任。

完善預算績效評價體系的關鍵是績效評價指標的選取。評價指標不能流于表面和形式，而是要找準關鍵、直面問題。預算績效管理部門在選取績效評價指標時要做到：①要在學習、分析研究、座談、實地調研的基礎上來設置績效評價指標；②將項目支出用途進行分解，分析支出用途與績效目標的邏輯性、匹配性；③分析掌握項目績效目標的合理性、完整性，以及與績效指標的銜接度；④從項目全過程出發，重點結合“績”“效”兩要素和投入、過程、產出、效果四方面來設計評價指標，注重效果指標與績效指標相銜接；⑤對有受益對象的項目，要分別設計管理者、實施者、受益者調查問卷，分別設計對政策認同度、對實施效果認同度、對管理工作滿意度等方面的問題，并注意題目的通俗性、與評價指標相關性和樣本代表性；⑥考慮項目可持續發展因素；⑦能量化的指標盡量予以量化；⑧指標標準一般不少于4檔，也可結合比率高低賦予相應分值并注意效果指標的權重。

（三）加強高校預算績效評價的監督機制

預算績效管理的核心是強化支出責任，對于每一筆預算要做到“用錢要問效，無效要問責”，使得各部門真正地對績效負責。

預算績效管理部門在每年末還應評估本校全年預算績效目標的完成情況。根據年初編制的績效目標，在匯總各部門績效目標的完成情況后，對全年績效目標完成情況進行評價，說明未完成績效目標的原因，找出其中的管理缺陷和目標偏差，及時采取有針對性的糾偏措施，完善預算績效監督制度，優化績效目標實現路徑，促進績效目標順利實現。

H大學預算績效管理部門要進一步健全績效考核獎懲制度。對績效目標完成情況好的部門要給予獎勵，對績效不達標的部門要進行一定的處罰。按照預算績效評價體系得出綜合得分（S）的分值確定相應的評價等次。評價等次分為優秀（S≥90）、良好（90>S≥80）、合格（80>S≥60）、不合格（S<60）4個評價等次。對于績效考核綜合得分90分以上的部門可以適當發放獎勵，對于得分60分以下的部門應當給予相應處罰。這樣能充分調動校內各部門預算管理的積極性，使得H大學以及校內各部門真正對預算績效負責。

[參考文獻]

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]羅有良.中央級水利行政事業類項目財政支出績效評價問題研究[D].濟南：山東大學，2013.

[3]陳紀瑜，張宇蕊.現代公共事業單位預算績效評價問題[J].求索，2004，（10）.

[責任編輯：胡 梁]