加快推進新型城鎮化的農村土地制度改革

摘 要：在加快推進新型城鎮化過程中，農村“三塊地”改革是重中之重，2015年確定農村土地制度改革試點之后，取得了哪些成效，這些成效是否可以作為未來大面積普通地區推廣的經驗。本文選取幾個具有代表性的試點，即天津薊州、浙江德清、河北定州，并對它們改革所取得的成效進行相關分析。結果顯示農村“三塊地”改革在所選試點取得的成效是良好的，并且可以作為未來大范圍推廣的相關經驗。研究得出，在總結經驗的基礎上，仍需注意宅基地退出農民自愿、特色農村經濟發展、入市過程加強農村管理以及提高征地多方面補償標準等問題。

關鍵詞：新型城鎮化；農村土地制度改革；三塊地；集體所有制

1 引言

在新型城鎮化背景下，各路學者對農村土地制度變革的方向有不同的看法。主要分為主張私有化的激進土地制度變革及堅持集體化的保守土地制度變革兩種。[1]從小農經濟到合作社再到集體所有制，關于農村土地制度一步步的改革，順應了不同歷史時期的發展要求。直到1991年提出把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制作為我國農村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，并不斷充實完善。[2]兩權分離，即農村土地所有權和承包經營權的分離是我國農村土地制度的一大飛躍，相比之前的人民公社，兩權分離大大提高了農民的生產積極性，對我國糧食產量的增收起到了至關重要的作用。然而隨著經濟的快速發展，家庭聯產承包責任制越來越顯示出其弊端，如土地經營格局分散；農民的兼業化和副業化現象不斷發展；由于人口變化而對土地進行定時或不定時調整使得農民無法產生穩定預期而加劇了其對土地的短期掠奪等。[3]但是出現這些弊端并不意味著我們要放棄集體土地所有制而轉化為激進的私有化土地制度，因為這個時期的弊端在當時卻是不可或缺的優勢。筆者認為，在新型城市化背景下，我們應該堅持農村集體土地制度，但不能過分保守，而是要在當前基礎上進行農村土地制度改革，方能取得預期的成效。接下來筆者將會選取幾個具有代表性的試點來說明在新型城鎮化背景下農村土地制度改革的具體措施。

2 農村宅基地改革

新型城鎮化的核心命題之一就是宅基地制度的改革。眾所周知，國家出于保護農民利益的角度，一直對宅基地的流轉有著嚴格的限制，只允許本村村民之間進行宅基地流轉，禁止城鎮人口購買農村宅基地。但若要推進以人為核心的新型城鎮化，那么宅基地制度的改革勢不可擋。[4]小穿芳峪村在當前宅基地改革中可以算是一個成功的例子。2016年，天津市薊州區被列為第一批國家新型城鎮化綜合試點地區。位于薊州區東郊的小穿芳峪村共有80戶、200多口人，總占地面積700多畝，村莊相對較小。它秉承了農村宅基地自愿有償退出的原則，而自愿有償退出重點在于自愿有償，關鍵在于農民意愿。[5]隨著城市化進程的不斷發展和加快，農民進城務工成了主流趨勢，因此農村出現了宅基地閑置、空心村等問題，甚至在農村人口減少的情況下，人均宅基地面積卻在逐年增加。城市的發展需要不斷擴張，但建設用地指標卻受到了嚴格限制，于是把目光投向了農村。鼓勵農民自愿退出宅基地，是增加建設用地有效且可行的辦法。退出宅基地后，為農民建造集中住所，利用整理出來的宅基地發展農村經濟，既改善了農民的居住環境，還發展了鄉村經濟。小穿芳峪村就以“鄉野公園”為發展定位，利用宅基地退出后整理出來的宅基地打造全景式特色旅游村，高標準建立了10余座農家院，并按照園林式景觀設計對每一戶宅院進行精心打造，取得了良好的社會和經濟效益。通過宅基地搞試點工作，在不增加總建設用地規模的情況下，實現一戶一宅，戶有所居，同時改善提升村民居住條件，使農民親身感受并盡快適應現代化生活。為加快推進新型城鎮化提供良好的條件。

3 農村集體經營性建設用地入市

2015年初，浙江德清成為國務院授權的全國15個集體經營性建設用地入市試點縣（市、區）之一。在中央制定政策以后，地方政府要在此基礎上建立更完備的制度供給。因此德清縣圍繞“誰來入市”、“哪些地可入市”、“怎么入市”、“入市后的錢如何分配”這些核心問題做了細致的準備。首先德清縣在全村進行了普查，共有1881宗10691畝存量經營性建設用地，并排定1036宗5819.01畝地塊可直接入市。在此項農村土地制度改革中，最大的亮點就是保證集體土地與國有土地“同權同價”。在德清縣公共資源交易中心的滾動電子顯示屏上，集體經營性建設用地入市的交易信息，如土地面積、區域位置、價格等顯示得一清二楚。德清縣堅持入市價格市場定、引入合理的價格競爭機制，讓每一塊土地都能和國有土地一樣，公開透明地進行交易。在2015年8月19日，德清縣莫干山鎮仙潭村一宗6.06畝的閑置廠房用地，以協議出讓方式給了德清本地投資商趙建龍，成了試點改革以來，實際上的“全國入市第一宗”。同時，趙建龍得到的這塊土地擁有“合法身份”，可以憑借集體土地使用證完成農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款，最后他成功獲得銀行貸款150萬元，解決了度假酒店部分項目的前期建設資金。據調查顯示，這里將建起度假酒店，發展休閑旅游產業，為該村增加大量收益。這擴大了集體經濟，出讓后的資金歸集體所用，還可以給農民分紅。雖然每年只有幾千塊的分紅，但是相比起種莊稼收益低，風險大的特點，農民還是有足夠的獲得感的。外部企業的入駐也可以開闊農民的眼界，讓農民更加了解城市的生活，為實現新型城鎮化奠定良好的基礎。

4 征地制度改革

關于在全國設定的33個農村土地制度改革試點中，有15個宅基地制度改革試點，15個農村集體經營性建設用地入市改革試點，而只有3個地區進行征地制度改革試點。《意見》中指出：“要縮小征地范圍”，現在幾乎所有的地方政府都是依靠土地財政收入進行城市基礎設施建設，而土地財政的大部分收入目前都是依靠征地獲得。政策與現狀相悖，顯然會讓地方政府增大財政壓力，因此地方政府積極性并不高，所以征地制度的試點地區只有3個。河北省定州市就是征地制度改革試點之一。一直以來，關于征地最大的焦點就是利益分配，而其中最主要的是對失地農民應該補償多少的問題。所謂“合理確定土地征收補償標準”，什么是合理？多少是合理？這不是某個省或者某個人可以決定的，而是要綜合考慮土地用途和區位、經濟發展水平、人均收入等情況，安排被征地農民住房、社會保障等。在定州市成為改革試點之后，河北省政府對2012年調整后的征地區片價進行再次修訂，并于2015年6月1日起開始執行。所謂征地區片價簡單來說就是依法征收集體土地，要按被征土地的區片價乘以被征土地的面積計算征地補償費。征地區片價實質為征地補償標準，但不包含地上物和青苗補償費。征地區片價調整，旨在進一步提高征地補償標準，不斷加大征地成本，切實維護好被征地農民的權益。據資料顯示，河北省從2009年1月1日起開始執行征地區片價，平均每畝35851元；2012年調整后的征地區片價，平均每畝44000元；而試點之后此次執行的最新標準，全省平均價提高到67038元。根據這組數據可以顯示，國家正在努力提高征地補償標準，盡量保障農民利益。

5 結論和建議

農村“三塊地”改革在所選試點取得的成效是良好的，并且可以作為未來大范圍推廣的相關經驗。但在此過程中，仍有很多問題需要注意，提前做好預防。

5.1 強調宅基地退出的自愿性

江西省余江縣在推進農村宅基地制度試點改革工作中，始終把信訪穩定作為工作重點，為了鼓勵村民自愿退出宅基地，村干部首先開始做村民的思想工作，他們充分利用報紙、電視、微信等媒介，在人口密集場所、縣城入口、主要道路沿線做到有宣傳牌、宣傳櫥窗、宣傳標語、宣傳橫幅，發放知識問答讀本、一封信、宣傳畫冊5000余份，出動宣傳車500余次。制作了村民通訊錄，建立了微信群和信息群，及時發布改革精神和動態。目前，全縣沒有發生1起因宅基地改革而引起的群眾上訪事件，確保了改革順利開展和社會穩定。因此在改革的過程中，農民自愿是核心，自愿退出宅基地可以對改革起到事半功倍的作用，一切強制性的行動都是有悖于宅基地改革政策的。

5.2 宅基地退出后的農村經濟發展

在加快推進新型城鎮化建設的過程中，通過宅基地退出改革獲得一定存量的農村建設用地，關于該建設用地的用途以及發展，需要政府做出科學和切實可行的規劃。相比起城市，農村有大量的自然資源，縮小城鄉差距的可行措施就是要發展農村優勢，利用農村獨有的自然資源發展鄉村經濟。比如在地勢平坦以及光照、水源充足的南方平原地區，可以發展規模化的特色農業；在有特色園林建筑的蘇杭二州鄉村，可以利用建筑風格與其他區域的不同發展有當地特色的旅游業；西藏雖然地勢高峻、氣候寒冷，環境閉塞，但其獨特的民風、自然生態和社會歷史進程造就了其得天獨厚的旅游資源。科學的農村經濟發展選擇不僅可以提高農民的生活水平，使他們的生活朝著城市化水平發展，而且還可以優先解決大量失地農民的就業，促進農村經濟發展，一舉三得。

5.3 入市過程要加強農村管理

長久以來，國家出于保護農民基本權益的想法，農村土地的使用權流轉一直受到嚴格的限制，農民無法享受土地帶來的增值收益，這也就是土地“隱形市場”以及“小產權房”出現的原因。隨著“入市”政策的出臺，農村集體經營性建設用地入市成為合法化。未來很有可能大量的城市資本涌入農村，在政策還未完善的情況下，是否會出現土地投機，甚至倒賣現象。農民在看到土地增值帶來的巨大收益之后，很有可能違反十八億畝耕地紅線，占用耕地，頂風作案，之前的“隱形市場”不一定完全消失，而可能出現另一種新類型的“隱形市場”。此外，由于農村集體經營性建設用地還不能以“住宅類”土地入市，因此大部分“入市”土地會被用作工業生產。農村土地的低成本導致短時間內大量的工業涌入鄉鎮農村，相比城市中的各項工業排污等標準規定，農村的發展環境顯得格外寬松。工業的布局混亂，規劃不合理，甚至不合生產要求，以及排放出的廢氣廢渣廢水，都會對農村環境造成嚴重的污染。而保護耕地是當前的重中之重，這樣惡劣的環境勢必會影響到國家的糧食安全。因此，加強農村管理是預防這些問題發生的重中之重。

5.4 提高征地多方面補償標準

關于征地補償一直以來都爭議很大，目前改革的重點放在了征收區片地價上，相比過去的制度已經有了很大的進步。但在此基礎上還要注意征地補償是否應該一次性付給農民，如果一次性付清，那么失地農民在用完這些錢之后，在失去土地作為保障的情況下，是否會引起社會動蕩。如果除了補償款還提供給失地農民一定的就業機會以及社會保障（當然這是將來的發展方向），那么城市除卻承擔市民的社保責任外，大量失地農民的社保責任勢必會加大城市壓力。因此在加快推進新型城鎮化的過程中，失地農民的這一部分保障措施是否應該逐漸分散到縣以及鄉鎮政府的范圍內，并且要讓他們有能力負擔，就要通過充分利用農村土地制度的這三項改革，并駕齊驅大力發展農村經濟，方能逐漸實現。

參考文獻

[1]焦曉云.新型城鎮化進程中農村就地城鎮化的困境、重點與對策探析——“城市病”治理的另一種思路[J].城市發展研究，2015，01：108-115.

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[3]周玉斌，陳科，陸曉蓉.新型城鎮化背景下的中國農村土地制度變革研究[J].時代建筑，2013，06：48-51.

[4]王曉麗.農村集體所有制理論探源[J].當代世界與社會主義，2013，05：136-141.

[5]郭曉鳴.中國農村土地制度改革：需求、困境與發展態勢[J].中國農村經濟，2011，04：4-8+17.

作者簡介

付曉亞，（1993—），女，漢族，山西孝義人，在讀研究生，山西財經大學公共管理學院，研究方向：土地利用與規劃。