“撤鎮設區”治理下三亞市文門村美麗鄉村建設研究

高彬

【摘要】為完善提升鄉村建設，加強農村建設規劃管理。本文以文門村為縮影，探索改革建設中的海南黎族新農村開發與建設的成果及問題，并對此作出相應的治理對策和建議，力圖推進海南省城鄉一體化進程。

【關鍵詞】撤鎮設區 全域旅游 美麗鄉村

一、文門村基本情況

文門村，位于三亞市原天涯鎮北5公里處，距離三亞市中心22公里，臨近海南環島高速公路出口，S314省道由南向北貫穿整個村莊。南臨著名的旅游勝地——天涯海角風景區，東臨鳳凰機場，西臨南山文化旅游區，有著得天獨厚的地理優勢，是一個具有一千四百多年歷史的純黎族村莊。轄區內有13個自然村，22個村民小組。1420戶，總人口5854人。土地總面積12平方公里，基本農田2740畝、早田面積984畝，坡地面積約4318畝。村民的經濟收入主要以種植水稻、芒果、椰子、反季瓜菜等經濟作物，全村年經濟收入約140多萬。

二、文門村經歷的“撤鎮設區”改革和“美麗鄉村”建設

為把三亞作為世界級海島型濱海旅游度假城市來建設，2014年1月9日海南省第六屆委員會第五次全體會議通過了進一步優化行政區劃設置，加快實施三亞市撤鎮設區，進行了撤六鄉鎮設四區的改革，即撤銷海棠灣鎮、吉陽鎮、鳳凰鎮、天涯鎮、育才鎮、崖城鎮等六個鎮，設立海棠區、吉陽區、天涯區、崖州區等四個區。4月起三亞市推進了行政區劃調整各項工作，如制定具體的調整方案、配套政策以及行政區劃勘界、機構設置、編制配備、人員調配、資產配置等工作。2015年1月正式撤鎮設區后，三亞在城鄉一體化、公共設施配置、公共服務延伸、農村改造，新農村建設等方面獲得了很好的機會。

2015年，為實現習近平總書記提出的“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”的美麗鄉村建設目標，為落實海南省委書記劉賜貴提出的“百鎮千村”建設目標，三亞確定“十三五”期間實施“十鎮百村”工程，在全市范圍內建設100個“美麗鄉村”。依托生態農業、四季果園、民俗人文等特色資源，完善基礎設施與公共服務，綜合整治農村生態環境，因地制宜發展產業，鼓勵大型企業參與，打造農旅融合示范點，帶動鄉村旅游全域發展，以期探索出一條“造福美麗村落、惠及一方百姓”的發展之路。

文門村有良好發展基，該村前有成片秧田，背靠青山綠水，具有特有的原始生態和黎寨風情，且擁有天涯古道、欽差教化臺、清代驚天石、貢果園等富有歷史文化底蘊的旅游資源。自2015年正式啟動“美麗鄉村”建設以來，文門村村容村貌煥然一新。2016年11月，文門村以其在規劃布局、設施配套、生態人居、產業發展、鄉風文明等方面的良好表現，被省住建廳授予“海南省三星級美麗鄉村”稱號；2017年初，文門村因“美麗鄉村”建設被國家住建部列入國家第一批“綠色村莊”名單。2018年三亞市天涯區與華僑城投資有限公司共同簽署文門村全域旅游戰略合作意向書，將打造文門村美麗鄉村，推進三亞“十鎮百村”工程，促進全域旅游縱深式發展，為加快建設“美好新海南”添力。

文門村既是三亞市美麗鄉村示范村，也是全域旅游開發試點村，是海南新農村建設的縮影。本文將從文門村改革建設中上級政府與農村社區的權能關系、文門村的人地關系、文門村的特色文化產業三方面進行分析，探究海南新農村開發與建設的成果及問題，作出相應的治理對策和建議，力圖推進海南省城鄉一體化進程。

三、文門村社區與上級政府的權能關系問題

三亞的撤鎮設區在一定程度上適應了城市化的發展進程，促進了城市和區域經濟一體化發展，包括村委會辦公也統一規劃化。文門村村委會從以前村干部半天務農半天辦公的模式，到現在參照市政機關模式——全職辦公，日常工作中接受區政府的記分考評。同時改革中涌現出了新問題。新設立的市轄區改變了其原有的政區體制，上級政府的行政權與村民自治權之間出現了統籌性和自主性發展的矛盾、權力配置的困境、權能關系模糊不清等問題。處于弱勢地位的村委會首先面臨的問題是由于權限的缺失和管理方式的變化導致的自主性和獨立性下降。村委會反映作為農村自治組織，村委會的自治權力不足，淪為事實上的下級機構。辦公模式過分行政化，工作內容繁重，上級政府把工作分解，下壓到基層，越是基層，越是執行者。一刀切的績效考評，追責壓力過大等等問題。

2015年海南省“美麗鄉村”規劃建設起，傳統管制型的區域政府慣性作用導致地方上級政府在推進美麗鄉村建設中角色錯位，多以強勢發揮主導替代服務引導功能。無法體現村民在美麗鄉村建設中的主體地位。美麗鄉村建設規劃沒經過村民民主協商、反復討論，置村民的利益和要求于不顧，剝奪了村民應有的自主性，置村民的利益和要求于不顧，剝奪了村民應有的自主性，也使村委會喪失了應有的“自治功能”。

上級政府應該準確定位自身角色，充分發揮服務作用，構建政府引導、市場主力、群眾主體的推進機制，積極調動農戶參與主動性和經營創造力，為美麗鄉村建設注入不竭動力。一是充分激發農民創業的積極性，充分發揮其主體性。積極開展農民技能培訓，提升農民素質，發展農民合作組織，提升農民組織化程度。通過大力推進合作社，不斷完善統一管理、統一銷售、利益共享、風險共擔的現代化組織經營體制，讓群眾真正投身產業中來，成為生態農業的主力軍。二是切實增強農民參與管理的權力與義務觀。建立健全村莊基礎建設、環境保潔等激勵和約束機制，讓農民承擔適量的環境管理義務，對忽視環境保護和生態建設造成生態環境破壞的予以追究，樹立“美麗鄉村人人護”的主人翁意識。

四、文門村的人地關系問題

人地關系由其概念“人類活動及其經濟社會進步與地理環境資源之間相互依存和作用的關系”可以看出，鄉村人地關系是“人”的社會關系與“地”的地理空間之間建構的聯系，其參與主體“人”與“地”的社會屬性較強，同時受外部環境要素的影響變動性較強。2010年三亞市獲批國際旅游島前，文門村以農業人口為主，人均耕地面積四分，以種植業為主要生活來源。2010年后，大批國際旅游島配套設施建設開始，就業機會大大增加。由于村里沒有產業支撐、集體經濟，有知識技能、勞動力的青壯幾乎在外打工謀生，人地關系一方面面臨著人去村衰、空心化的矛盾。另一方面，國際旅游島的定位，提升了三亞市整體的土地價值，也重構了村民土地利益的格局，家族土地確權糾紛尤為突出。

2015年2月三亞開啟撤鎮設區的造城運動，政府借此重新規劃農村土地，收回部分宅基地使用權、征地，嚴格推行“一戶一宅”且建筑面積不超過270平米，多余面積的土地回收管理。政府強行征回土地過程中，征收制度缺少市場化特征，把農村集體土地排除在土地市場之外，使農村土地流動缺少公平的市場競爭機制，征地補償標準缺乏科學性和合理性。文門村雖然位處市郊，面對著城市化的浪潮和劇變，他們的生活并無根本上的變化，缺乏城市生活的水準，相反他們賴以生活土地減少了，使其成為“失地農民”。這批失地農民是被動接受城市化的客體，而非主動的、積極的迎接城市化的到來，處于無以選擇、無從應對的境遇。在城市化進程中，他們被推到了一個陌生的生活場景，一個由于利益均衡機制遠未建立從而充滿風險的未知的社會場域。

2018年三亞市天涯區與華僑城海南投資有限公司共同簽署文門村全域旅游戰略合作意向書。通過鄉村閑置農宅、農田的統一收租，并進行整體改造與度假化利用，開發農家樂、開心牧場、民宿等來打造鄉村度假綜合體。政府與華僑城的合作中農村的土地流轉，實質是一次城鄉要素流動的改革，是推進美麗鄉村建設和增強農村集體經濟、增加農民收入的一個探索。文門村中農民擁有的土地、房屋等資產普遍閑置，財產權、收益權得不到有效體現，本次土地流轉能夠發揮資產價值，進而實現一定收益。其本質是資產所有權不變，只是將其資產的使用權進行出租等，資產的所有者會以租金等方式獲益。土地流轉中也會在一些潛在的問題，如土地承包期愈來愈短與開發商大量投入的矛盾，土地流轉修建基礎設施與基本農田保護的矛盾、農民利益與開發商利益的矛盾等。如何讓進一步推進土地流轉和規模經營，這都是需要解決的現實問題。

一要搞好服務，方便土地流轉。發揮基層村社組織的力量，成立相關機構和村社建立土地流轉服務中心，作為開發商與農民聯系的橋梁和紐帶，為土地流轉提供便利條件。并對流轉后經營土地的開發商搞好服務。二要維護權益，規范土地流轉。維護權益是土地流轉健康運行的前提條件和核心問題。既要切實維護村民的合法權益。建立風險防患機制，防止開發商因經營不善無法保證村民應得利益。又要維護開發商利益。要引導教育農民增強法治意識，堅持依法辦事，嚴格履行土地流轉協議規定的義務，不能隨意違約；要讓村民認識到村民的利益和開發商的利益在根本上是一致的，要營造和諧的環境，為開發商發展創造良好的條件。三要研究政策，促進土地流轉。土地流轉在一定程度上己引起了生產關系的變革，要從政策層面上進行研究。開發商擔心承包期越來越短，而發展產業需要大量的投入，短期內收回投資并產生效益的難度較大，建議可否突破第二輪承包期的年限，給開發商更長時間的租賃期，以調動業主投入的積極性。四要適度規模，保障土地流轉。經營土地需要大量的資金投入和技術支撐，而且有較大的自然風險和市場風險。要引導開發商流轉土地要適度規模，不能超越資金和技術實力，盲目追求大規模和高技術，否則，將面臨較大的風險，既使業主利益受損，又將在根本上損害農民利益，還將產生不良的社會影響。

五、文門村的特色文化產業問題

美麗鄉村之美麗，不僅體現在山青、水秀、房美、路潔。文化是鄉村建設的靈魂，以本土文化鑄魂，以當地村民為本，是文門村發展美麗鄉村游的路徑。文門村是一個純黎族積聚村落，有著千年的歷史，是一座是名副其實的“千年古寨”。在文門村，黎錦和制陶是古老悠久的民間傳統工藝，至今村里仍有織錦、制陶的藝人。黎錦堪稱中國紡織史上的“活化石”，有紡、織、染、繡四大工藝，歷史己經超過3000年，是中國最早的棉紡織品。黎族原始制陶技藝保留了我國新石器時期早期的制陶技藝。這種原始制陶技藝堪稱原始制陶的“活化石”，系國家級非物質文化遺產。在歷史上，文門村曾對溝通黎、漢交流，維護地方穩定、加強國家民族團結有過積極貢獻。這里曾經是州官朝宦往返崖州的驛站和隱歇之處，走在村內到處都可看到刻石留題，歷史遺跡隨處可尋。

文門村開展的美麗鄉村建設、鄉村旅游，就要挖掘好本土的黎族文化，為鄉村游“鑄魂”。不可僅依靠房屋上的黎族圖案；販賣貝殼來展現黎族、海南特色。如何對文門村具有歷史記憶的文化元素、文化符號的深度梳理與解讀及有效開發，是該村永久發展的必備條件。鄉村旅游要起于文化、活于產業、留住記憶、留住文化。更要在文化特色上下工夫，要對文化的歷史與現實進行融合、創新，讓村民融入進來；成為文化代言人，進行一次文化融合的創新與探索。

一、挖掘民族文化資源，豐富文化內涵，促進海南民族文化與美麗鄉村、全域旅游和諧發展。相關職能部門組織相關人員開展對海南省少數民族風土人情等資源進行系統性挖掘、整理和利用，充實旅游文化資源，逐步形成以民族文化、宗教文化、民俗活動和地方民族風情歌舞等歷史文化傳統宣傳、講解、展示為主要內容，以地方特色文化產品旅游購物為輔，以自然景觀和民族風俗參觀為文化旅游路線。如黎族傳統節日“三月三”節慶活動，已經打造成成為海南特色民族節慶文化品牌。但“三月三”這一天的歌舞表演，而應該把民族文化資源向旅游文化產業轉化，向游客展示、推銷特色黎族民間藝術資源及美食文化。二、扶持特色民族傳統工藝，促進經營性文化產業化。對一些瀕臨失傳、后繼無人的傳統工藝，如黎族織錦、制陶等給予扶持、振興和發展。扶持民族工藝，可以通過組織專人學習、辦培訓班、以師帶徒等多種措施，開展有針對性的培訓。鼓勵特色民族工藝品經營銷售，可以從家庭作坊式開始，逐漸發展為適應市場需要的公司加農戶、零售批發、團體會展等銷售模式，使民族傳統工藝產業逐漸成為文化產業中最具有活力的組成部分，成為農民增收的渠道。

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