高校反恐防暴應急預案體系研究

劉杰　張純

【摘 要】本文論述高校建立反恐防暴應急預案體系的必要性，認為高校在建設反恐防暴應急預案體系過程中要堅持預防原則、以人為本原則、可執行性原則、協同性原則適度，提出科學編制和演練反恐防暴應急預案、加強反恐防暴情報信息工作建設、積極開展反恐防暴宣傳教育、提升校園反恐防暴隊伍能力建設等措施，從而建立和完善高校反恐防暴應急預案體系，有效預防和應對校園恐怖活動，維護校園安全穩定秩序。

【關鍵詞】高校 反恐防暴 應急預案 動態管理

【中圖分類號】G 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2018）04C-0060-03

習近平總書記指出：“反恐怖斗爭事關國家安全，事關人民群眾切身利益，事關改革發展穩定全局，是一場維護祖國統一、社會安定、人民幸福的斗爭，必須采取堅決果斷措施，保持嚴打高壓態勢，堅決把暴力恐怖分子囂張氣焰打下去。”《中華人民共和國反恐怖主義法》明確指出：“國家建立健全恐怖事件應對處置預案體系，有關部門、地方反恐怖主義工作領導機構應當制定相應的應對處置預案”。高校是社會反恐的重要組成部分，反恐防暴能力相對薄弱，通過建立完善的反恐防暴應急預案體系，能有效地預防和減少突發暴力恐怖事件及其造成的損害，提高學校應急處恐能力，維護校園正常秩序和安全穩定工作。

一、高校建立反恐防暴應急預案體系的必要性

當前，我國高校形勢比較穩定，并沒有出現恐怖主義襲擊校園學生的事例，部分高校反恐防暴工作的重視度不夠，反恐防暴工作力度有待加大，機制建設亟待完善。為確保校園安全，高校很有必要加強反恐防暴應急預案體系建設。

（一）體現了國家反恐法的本質要求。《中華人民共和國反恐怖主義法》明確規定：“國家反對一切形式的恐怖主義”；“國家不向任何恐怖活動組織和人員作出妥協”。為有效制止和預防校園暴力恐怖主義事件，各高校應根據實際需要“制定防范和應對處置恐怖活動的預案、措施，定期進行培訓和演練”。

高校如何做好反恐防暴工作？涉及政府職能部門、學校、媒體和師生的相互聯動效力，也依賴于各相關組織之間互相配合的緊密程度。因此，在應急突發狀態時，預先所制定的反恐防暴應急預案在本質上就是中國反恐法在各高校實施緊急狀態管理時的具體操作措施，集中體現了依法治校和貫徹落實國家反恐法的本質要求。

（二）切實維護校園正常秩序，實現安全管理的需要。校園秩序是指校內師生學習、生活、教學科研以及各種行為規則等均有條不紊、井然有序。高校是為社會培養和輸送各類人才的重要基地，良好的校園秩序是培養高素質人才的基本保障。然而，恐怖主義一旦襲擊高校，勢必破壞校園正常秩序，直接挑釁我國的科教興國戰略和人才興國戰略，負面影響巨大。通過制定反恐防暴應急處置措施，可以事先發現反恐防御工作中的瑕疵，及時、有針對性地完善和彌補相應的預防措施，更好地做好反恐防暴防御工作，讓恐怖分子無從下手，確保校園安全穩定，確保校園秩序井然有序。

（三）降低校園師生遭受恐怖襲擊的風險。恐怖暴力犯罪的主要特征是大量傷及無辜，制造社會恐慌，犯罪對象具有不確定性。當前，高校形勢雖然穩定，但并不能確保恐怖犯罪分子的魔爪不會伸向校園。反恐防暴，重在預防。高校通過建立和完善反恐防暴預案體系，一方面，能夠增強學校反恐防暴偵查意識與能力，甚至提前發現某些暴力恐怖活動的征兆，提前做好準備工作，從而化解校園師生成為暴力襲擊的風險；另一方面，即便遭受恐怖活動和極端暴力襲擊，學校也能夠克服恐懼心理，按照事先演練的應急程序及時采取應對措施，減少未知損害和人員傷亡，降低事件的危害程度。

二、構建高校反恐防暴應急預案體系的原則

所謂原則就是處理問題所依據的某些行為準則。高校反恐防暴應急預案編制工作要結合本校、本地區應急管理實際特點，遵循預防為主、堅持以人為本、注重可執行性和協同性等原則。

（一）預防原則。反恐重在預防，這是人類與恐怖主義長期斗爭中總結出來的重要經驗。國內外反恐實踐表明，社會嚴打、軍事打擊、應急處置等方式，都屬于剛性反恐，在一定程度上確實能狠狠打擊恐怖分子的囂張氣勢，但效果并非最佳。現階段中國反恐最顯著的特征就是全民反恐，更加注重預防。因此，努力構建科學的、行之有效的反恐防暴應急預警體系，將恐怖主義扼殺在萌芽狀態，已然成為各國應對恐怖主義的最佳選擇。高校反恐防暴，應特別強調遵循預防原則，防患于未然，堅持兩手抓，一手抓常規綜合治理，多措并舉完善治安管理機制建設；一手抓暴力恐怖事件預防工作，多角度拓寬獲取恐怖主義動態信息渠道，及時采取有效應對措施，將暴力恐怖事件扼殺在萌芽狀態。

（二）以人為本原則。以人為本就是以廣大師生的生命安全為根本出發點，應對恐怖活動，要優先保護師生的人身安全，尊重和善待生命。在編制預案時，要充分考慮到師生的生命安全這一重要因素；在執行應急程序過程中，要特別注重保障師生員工的生命安全；在恐怖活動結束后，要全面了解師生員工心理健康狀況，并及時開展心理輔導和撫慰。

（三）可執行性原則。反恐防暴應急處置方案的成功與否，一方面在于是否充分結合本地實際，是否考慮周到全面；另一方面在于其是否具有可執行性。時代在發展，社會在進步，全社會反恐偵查技術能力在提高，但是，我們也清楚地認識到恐怖主義的伎倆也在革新，且暴力手段呈現多樣化。因此，我們在制定過程中要結合本校區域、地形特征，綜合校園反恐隊伍能力狀況等進行多方面預測和推敲，仔細斟酌，再通過演練論證，盡可能地對各種類型的暴力恐怖事件提供具體指導，提高方案的可執行性。

（四）協同性原則。校園反恐防暴工作是一項系統工程，承擔著社會反恐和校園環境綜合治理雙重重任。但是，校園反恐力量相對薄弱，面對恐怖主義，僅僅依靠校園安保力量進行應急處置是遠遠不夠的。反恐法倡導專門工作與群眾路線相結合的治理模式，為高校反恐防暴協同治理提供了新思路，開闊了新視野。按照這一治理模式，高校在設計應急處置預案時，應充分考慮到校外公安武警這股強大的社會保障力量，建立聯動協同機制。一旦發生暴力恐怖事件時，即按照預案的響應程序，及時安排地方政府、公安武警等武裝力量的介入，協同應敵，緊密配合，優化和整合社會反恐資源，充分發揮學校—社會協同治理的優勢。

三、把握高校應急預案管理的幾個關鍵問題

預案的動態管理、評估、修訂等是應急預案體系的重要內容，也是核心問題。高校在建設反恐防暴應急預案體系過程中，要適度把握其標準，注重其方法，提高應急預案管理的科學化水平。

（一）應急預案的動態管理。應急預案的動態管理包括預案的編制、應急處置措施、啟動程序、內容的修訂以及預案演練等。預案的動態管理在整個預案體系中非常重要，直接關系到整個預案體系的執行效率。高校在完成反恐防暴應急預案編制工作后，不能僅僅停留在預案編制層面，應及時建立應急預案的動態管理機制，不能抱有“一案在手，萬事無憂”的處事態度，更不能在編制應急預案工作完成后就束之高閣，而是要根據校內外、國內外反恐形勢的發展變化，通過應急演練和預案評估總結，及時調整和修改預案內容，加強預案的動態管理，增強預案的適應性，提升預案的時效性和實效性。

（二）應急預案的評估方法。為什么要實施預案評估，簡單說來就是要發現預案的不足之處，提高預案的質量和可操作性。目前，應急預案的評估面臨評估標準、評估主體、評估范圍、評估風險以及事前評估還是事后評估等諸多問題。高校在應急預案評估方法選擇上存在缺專業人才、缺評估標準等瓶頸。為確保評估的科學性和實效性，高校在反恐防暴應急預案評估機制方面應當聘請專家團隊作技術指導，在遵循預防為主、以人為本、可執行性和協同性等原則的基礎上，選擇適合于本校實際且有利于提高預案質量的評估方法。例如采用靜態和動態相結合的評估方法，既從現有預案的邏輯結構、應對措施的邏輯順序和應急資源的配置情況等方面來進行評估，又從通過預案演練來進行評估，將兩種方法結合起來，實現互補，優化評估效果。

（三）應急預案的修訂。應急預案不是一成不變的，隨著信息化社會變遷，國內外反恐局勢變化發展，需要及時對原有預案進行修訂，否則，應急預案的效果會大打折扣甚至無效。關于高校反恐防暴應急預案的修訂問題，應當遵循怎樣的條件與程序呢？《突發事件應急預案管理辦法》明確規定，有下列情形之一的，應當及時修訂應急預案：“其一，有關法律、行政法規、規章、標準、上位預案中的有關規定發生變化的；其二，應急指揮機構及其職責發生重大調整的；其三，面臨的風險發生重大變化的；其四，重要應急資源發生重大變化的；其五，預案中的其他重要信息發生變化的；其六，在突發事件實際應對和應急演練中發現問題需要做出重大調整的；其七，應急預案制定單位認為應當修訂的其他情況”。各大高校在日常綜合治理實際工作中，通過及時修訂預案，有助于提升校園反恐防暴應急處置能力和實際效力。

四、建議

高校反恐防暴應急預案體系是確保大學校園和諧穩定的首要前提，各項具體措施是確保預案順利執行的關鍵，各大高校既要從思想高度重視應急預案的重要性，也要在實踐上提升各項具體操作環節執行效力，加強反恐防暴應急預案體系各項措施的“硬件”建設，切實將反恐防暴各項措施落到實處。

（一）科學編制和演練反恐防暴應急預案，提高預案的可操作性。做好反恐防暴應急預案管理工作，首先要做好預案的編制、評估和演練，而科學編制和演練應急預案則是有效應對暴力恐怖事件的關鍵。高校反恐防暴應急預案，是在總結國內外打擊暴力恐怖事件經驗教訓的基礎上，根據當前和今后可能發生類似恐怖主義事件的特點，結合本校實際情況，事先制定的應急程序。編制預案需要建立一套規范的流程，保證編制工作的科學性和權威性。如成立預案編制小組，規定編寫人員的資格和條件，編寫、審核和批準的程序以及演練要求和預案的修訂等等。

預案編制工作完成后，還要進行科學演練，對預案進行檢驗和評估。演練既要真演真練，也要更新演練形式。真演真練就是根據近年來暴力恐怖事件呈現的規律和特點，構建相應情景，安排應對措施進行模擬演習和技能訓練，豐富實戰經驗和提升應急處置效力。更新演練就是要結合社會反恐形勢變化要求，及時更新有針對性的處置措施，采取多種方式進行演練，既可以是實戰演練，也可以是腳本演練；既可以是專項演練，也可以是綜合演練，等等。通過科學演練，發現原有預案存在的不足，及時修訂和完善原有演練方案和應急措施，形成適合時代發展要求的具有科學性、合理性和可操作性的應急預案，提高校園反恐防暴應急處置綜合能力。

（二）加強反恐防暴情報信息工作建設。暴力恐怖主義的活動特點是事前嚴密策劃，并快速執行。如何將恐怖活動扼制于萌芽狀態，如何在恐怖暴力事件發生后及時響應應急程序并快速撲滅已成為反恐防暴兩大難題。情報信息反恐講究先發制敵，預防在前。因此，現代信息社會，情報信息反恐已然成為社會反恐的一種重要方式。

高校反恐是社會反恐的主要組成部分，各大高校要把情報信息工作作為重要的反恐手段，充分發揮情報信息工作的作用。在常規綜合治理時段，通過收集各類情報信息，運用網絡技術進行數據篩選和分析研判，從海量信息中及時發現恐怖主義線索，采取防范措施，制止恐怖事件發生；在恐怖事件發生時段，通過采集目標信息，啟動應急程序，及時扼殺恐怖主義；在恐怖事件結束后，通過研判相關信息，查找機制漏洞，防范類似恐怖事件再次發生。但是，高校情報反恐綜合實力不能等同于社會情報反恐隊伍，甚至存在很大的差距。在這種情況下，高校在情報信息反恐機制設置中要建立與社會反恐信息共享互通平臺，充分利用社會情報信息反恐優勢資源，拓寬獲取涉恐信息渠道，發揮情報共享價值。

（三）積極開展反恐防暴宣傳教育。開展反恐防暴宣傳教育的目的在于讓廣大師生認知暴力恐怖主義，全面了解暴力恐怖事件的危害性，增強反恐防暴意識和應急逃生常識。領導重視是順利開展反恐防暴宣傳教育的關鍵，作為高校領導，他們可以組織各聯動部門制定反恐防暴宣傳教育方案，落實相關教學計劃和宣傳普及工作，讓廣大師生能夠真正認知校園恐怖主義，了解暴力恐怖事件的危害性，真正明白為何要在高校開展反恐防暴教育等，從而形成思想上的共識。

在此基礎上，必須制定并實施反恐防暴宣傳教育計劃。首先，可以分不同節點將反恐防暴理論知識納入教學議程，比如新生入學安全教育，定期召開反恐主題班會和反恐教育講座，發放《反恐防暴》小手冊，線上開展恐怖主義信息專題教育，線下開展征文、演講比賽等多形式的反恐防暴教育活動。其次，在常規教育中，將防恐怖組織思想滲透、國家安全、反恐防暴理論等內容融入思想政治教育和大學生安全教育的教學內容。將反恐防恐基本知識教育、體能教育、自救互救教育等課程設置到學生的選修課程中，高校學生可以根據個人興趣自行選擇課程進行學習，豐富反恐防暴知識結構，提高大學生的思想認識，增強其從思想上反對和抵制恐怖主義的能力。再次，在實踐環節，將反恐訓練的內容與軍訓項目相結合，重點進行自我保護、抵抗各種暴力傷害的自我防衛能力訓練、疏散逃生技巧的訓練以及遭遇暴力侵犯時的自救互救方法學習等，并可通過組織學生進行模擬演習使其對校園恐怖事件有初步了解和認識，從而在真正遇到暴力恐怖分子時能夠臨危不亂，減少對自己身體上的直接傷害。

（四）提升校園反恐防暴隊伍能力建設。校園一旦發生暴力恐怖事件，安保隊伍將第一時間趕赴現場參與作戰。因此，校園安保隊伍反恐作戰能力非常關鍵，一方面，關系到能否及時阻止事態擴大，避免或減少人員傷亡；另一方面，可以為廣大師生快速轉移爭取寶貴時間，為公安武警隊伍到來之前贏得時間。各大高校應高度重視校園安保隊伍反恐防暴能力建設，將其作為一項系統工程來抓。首先，將保安隊伍反恐防暴能力建設納入制度化軌道，明確反恐防暴能力建設相關要求，落實責任，并給予必要的人力、財力、物力支持；其次，在不違反國家相關槍械管理規定的基礎上，為校園安保隊伍配備必要反恐硬件裝備，如抓捕器、作戰服、防割手套、防暴盾牌、電擊棒、高壓水槍、防刺服等等；再次，加強專業培訓，通過宣傳手冊、知識課堂、反恐演練等形式來提高保安隊伍的反恐意識、反恐知識和反恐能力，提高高校保安隊伍在反恐方面的專業性，為維護校園安全穩定和順利執行治安任務打下良好基礎。

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【作者簡介】劉 杰，男，法學碩士，廣西大學行健文理學院助理研究員；張 純，男，廣西大學行健文理學院保衛科科長。

（責編 盧 雯）