貴州民辦高校PPP融資模式應用研究

潘 一

（貴州省社會科學院，貴州 貴陽 550001）

一、引言

貴州民辦高校發展受到阻礙，很大一部分原因是由于資金的短缺，導致學校難以改善教學設施、提高教學質量、優化教學方法，形成良好的辦學環境。要讓貴州民辦高校在激烈的競爭中長期的發展下去，首先必須要解決資金短缺問題。貴州民辦高校僅僅依靠單一的學雜費收入、學校舉辦者單方面的資金投入、以及數量較少的政府財政撥款，已經無法滿足學校的不斷建設和發展的需要。探索利用PPP模式幫助貴州民辦高校獲得更多的經費投入，增加學校的資金規模，可以有效地解決貴州民辦高校目前面臨的由于資金短缺導致的發展乏力的問題。

二、PPP模式內涵及特點

（一）PPP模式的內涵

PPP模式起源于英國，是Public-Private-Partnership的英文縮寫，意思是公共私營合作制。它是政府為了向社會提供公共物品或服務，政府與私營企業或民間資本之間形成的一種合作關系。PPP模式不同于原來的BOT模式（即“建設-經營-移交”），PPP模式彌補BOT模式的不足。盡管政府部門和私營企業是兩個獨立的個體，但是通過PPP模式項目，兩者之間簽訂明確的合同，形成一個共同體，使原來企業以合同承包建設、政府承擔主要風險運營的狀況，轉變為由政府和企業共同參與建設、共同承擔投資風險、共同負責經營管理的新狀態。政府和企業之間，全程合作、共擔風險，既保障了各自的自身權益，又達到了預期目的，形成了雙贏的結果。

（二）PPP模式的特點

1.PPP模式能夠促進私營企業和政府部門的積極配合。利用PPP模式進行融資可以有效減少政府的財政支出、降低政府資金負擔，最大限度調動社會資本的投入。由于PPP模式下項目周期較長，政府部門和私營企業在長期的合作共建中，有利于雙方發揮各自的優點、彌補對方的缺點，形成優勢互補的格局，進一步做到節約成本、提高效率，從而提供質量更高的服務。

2.PPP模式能夠減少雙方資金的占用。PPP模式在項目實施過程中，政府和企業雙方在投資、建設和管理的每一個過程中都是共同參與的。雙方對項目共同進行投資，能夠減少單獨一方的資金使用量，有效改變由于僅有單獨一方出資導致的資金長期占用問題。在政府和企業雙方都投入了資金之后，雙方都會對項目實施過程中的資金使用情況進行密切關注，不斷調整資金使用的優先順序，以提升資金的使用效率。諸多研究表明，PPP模式在資金使用上相較于傳統模式，要節約17%的資金成本，并且在項目實施進度上，更能夠保證項目在規定的時間內完成。

3.PPP模式能夠實現共同承擔風險。PPP模式與傳統模式不同，它在項目開始之初就考慮了風險問題，將風險進行合理分配。對于政府來說，PPP模式改變了過去完全由政府承擔項目風險的局面，能有效減少政府的壓力，使政府能夠將更多的精力投入到項目的實施過程中；對于企業來說，PPP模式使企業在項目實施過程中從“零風險”轉變為風險承擔者，雖然這在一定程度上增加了企業的負擔，但是對于整個項目來說，企業開始以主人翁的身份承擔風險，更能夠保障項目如期順利的實施。

4.PPP模式能夠實現多元化融資。在PPP模式中，企業一般都要參與股權投資，并負責引入其他股權及債權類投資者。政府部門和私營企業的合作，使雙方之間互相支持、共同發展。政府為項目提供了可信賴的保障，私營企業以更多的資金投入和技術能力為項目提供物質上的保障。雙方的互利共建，拓寬了融資渠道，促進融資形式的多元化發展。

5.PPP模式能夠拓寬投資范圍。PPP模式打破了之前傳統模式的限制，可以既適用于營利性強的項目，也可以適用于公益性特征明顯的項目，如：慈善、環保、教育、交通等。

三、貴州民辦高校融資問題

盡管經過多年的發展，通過不斷提高教學質量、改善辦學條件、提升辦學水平，貴州民辦高校的發展取得了長足的進步，學生的數量也逐步增加。但貴州民辦高校的教學資源仍然較為薄弱、教學設施仍然不足、資金仍然較為缺乏，資金短缺困境資金短缺問題尤為突出。

（一）資金來源較為單一

目前，貴州民辦高校的資金來源主要來自三個渠道，一是學生的學雜費收入，二是學校舉辦者的資金投入，三是政府的財政投入和政策扶持。首先，貴州民辦高校的經費來源，絕大多數是依靠收取學雜費，以學養學。然而，在國外，私立大學的經費來源是多種渠道的。除了上述的三種資金來源的途徑之外，國外的私立大學通常還能通過社會捐助和社會服務收入等其他形式獲得經費來源。一般來說，國外私立大學學雜費以外的資金占到辦學經費的30%，有的甚至超過50%。其次，貴州的民辦高校都能獲得學校舉辦者或舉辦企業一定的資金支持，這些資金會被投入到學校基礎設施、師資團隊、管理水平的建設中。但是從學校長遠發展來看，靠“母體”不斷地灌輸撫育，并不是貴州民辦高校解決資金短缺問題的長久之計。第三，由于“民辦”的身份，決定了政府對民辦高校的財政投入和支持力度無法與公辦院校相比擬。盡管2017年貴州省教育經費總投入為1250.37億元，比上年增長20.81%，但由于總量較小，因此投入的絕對數仍然低于全國平均水平。在這樣的形勢下，貴州民辦高校要想完全依賴政府的資金支持進行發展，也是較為不切實際的。

（二）貸款融資難度大

受限于國家政策法規，貴州民辦高校要想通過市場渠道進行融資，難度是比較大的。根據《擔保法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》等相關法律法規的規定，學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他公益設施不得抵押。因此，民辦高校無法使用學校土地或設施作為抵押物向銀行貸款以獲取資金。與此同時，由于貴州民辦高校本身資金的缺乏以及民辦的特殊性質，在金融市場上也很難利用信用貸款、融資租賃、資產置換等現代金融工具進行融資。貴州民辦高校在融資過程中，僅僅依靠非教育設施抵押、收費權質押、擔保公司擔保等傳統融資渠道進行貸款融資，在很大程度上制約了貴州民辦高校的發展。

（三）社會資本的吸引力不足

貴州民辦高校往往對自身的辦學定位不夠明確，缺乏特色，其特點也不夠突出，無法真正吸引社會資本的有效關注。盡管貴州的民辦高校通過學科建設、實訓基地建設、訂單培養、職業培訓等模式與社會上的部分企業建立了校企合作關系，一些社會資本投入到學校，在一定程度上解決了學校部分資金短缺的問題，幫助了學校的發展。但是這種僅僅建立在學校與企業雙方之間的合作，企業對高校的投資額度相對較少，這種類似于傳統的BOT模式，雙方的權責關系、參與程度、獲益水平都大相徑庭。學校偏向于關注教學過程和獲得的資金收入，而企業則更為在意最終的投資回報是否達到預期，雙方都忽略了合作過程中對項目的建設、實施以及評估。因此，貴州民辦高校的校企合作難以形成一套長期有效的合作機制，難以建立學校與企業之間的全面合作，難以充分體現和發揮出企業對貴州民辦高校發展的投資帶動作用。

（四）融資管理有待提高

貴州民辦高校要加強校園基礎設施建設、增加教學設備、強化師資力量等各方面的建設，都需要資金的投入。但是目前貴州的民辦高校對融資籌劃工作還沒有形成一整套體制機制和管理模式，沒有對未來融資工作進行長遠謀劃，沒有對資金需求進行全面評估。因此，導致學校時常出現資金短缺的情況。

四、貴州省發展民辦高校PPP融資模式分析

貴州民辦高校隨著全省、全國教育事業的不斷發展也逐漸成長起來，對全省、全國的教育事業的發展產生了積極的影響。貴州民辦高校的發展，離不開政府的支持和資金的投入，PPP模式為政府扶持貴州民辦高校的發展提供了一條新的路徑。

第一，因為PPP模式自身的運行特點，能夠將政府和企業聯合起來，以項目為抓手，在政府的引領下，實現政府與企業的合作，為貴州民辦高校共同投資。以PPP模式進行的融資方式，在政府的發起和推動的背景下，具有明顯的官方色彩，能夠有效地提升項目的可信賴度，促使社會資本和企業更為積極地參與到項目中來。企業作為項目的主要投資方和實施方，在PPP模式中能夠全程參與項目的投資、建設、運營、管理等各個環節，對項目實施過程中的資金管理、風險控制、收益分配等情況實時掌控，將企業的發展與項目的實施聯系起來，有助于項目的如期開展，保障項目的順利實施。貴州民辦高校作為項目的被投資方，在獲得資金投入的同時，需要與政府、企業簽訂三方合同，確保項目的合法性以及明確各方所屬權益，并制定項目開展的實施方案，以保障項目的順利進行。通過PPP模式，政府的資金和社會的資本引入到民辦高等教育，拓寬了貴州民辦高校資金來源渠道，增加了學校資金的總體規模，使學校擁有更多的經費投入到建設和發展中，為貴州民辦高校的發展提供有力的支持和保障。

第二，貴州民辦高校普遍存在教育設施配備不齊，教師團隊水平參差不齊，教學方法缺乏創新等問題，很大原因是因為資金的缺乏。雖然貴州省不斷加大對貴州民辦高校的經費投入來改變學校的辦學條件，但是財政性的經費投入遠遠滿足不了學校發展的資金需求。PPP模式的運用，一方面可以有效緩解貴州省財政教育經費投入貴州民辦高校不足的問題，減少政府政府的財政壓力，提升民辦高等教育事業的發展；一方面可以使社會閑置資金充分調動起來，企業通過項目的實施獲得收入，增強自身的實力水平；一方面可以增加對貴州民辦高校的資金投入，保障貴州民辦高校發展的資金需求，促進貴州民辦高校的提質發展。真正實現三方互利、多方共贏的局面。

第三，政府、企業在利用PPP模式推動貴州民辦高校發展的過程中，政府通過制定政策和法規，不斷完善治理體系，對項目的運行進行實時監管，對風險進行全面評估，制定合理的應對方案，以確保項目的順利實施；企業要想通過項目獲得收益，則必須要在發起、投資、建設、運營、管理到退出每一個環節都積極參與，對超支風險、環境風險、市場風險、政策風險、法律風險等多變量風險進行評估，進一步減少項目完成的風險；學校作為項目的參與者，其承擔的風險來自于項目的開展。只有項目按期保質地完成，達到預期目標，學校才能從中獲益。由政府、企業、學校三方共同經營、共擔風險、共享收益,能夠有效規避僅由一方承擔風險所可能帶來的債務問題和違約問題。

五、貴州省發展民辦高校PPP模式的若干建議

目前，PPP模式在貴州教育領域的應用還未普及。在《貴州省2018年二季度省級PPP項目庫已簽約庫》中，僅有5個PPP項目，但沒有涉及民辦高校的項目。因此，貴州省在采用PPP模式進行融資，發展民辦高等教育方面，還處于起步階段。在PPP模式的運行管理中，政府的職能與觀念還有待轉變，相關的政策和法律還待完善，對項目的監管還不成熟，專業技術人才和管理人才還較為欠缺，在PPP模式的選擇上也缺乏相應的經驗。為了解決這一系列的問題，提出以下幾點建議。

（一）推進政府職能與觀念的轉變

政府要改變過去傳統的觀念，從原來的事事都管、面面俱到、包辦一切，轉變為以指導、監督、服務為主。通過PPP模式，政府與企業形成合作，既能減輕政府的財政壓力，提高社會資本的利用效率，增強貴州民辦高等教育的融資力度，又能有助于提升民辦高等教育融資的市場化程度，形成多元化的融資模式，并推進政府職能的轉變。

（二）逐步制定和完善PPP模式相應的政策和法律

PPP模式開展的項目是一項復雜的系統工程，特別是針對民辦高等教育的項目，參與主體較多、權責關系較為復雜、實施難度較大。目前，有關PPP模式的政策法規較為分散，沒有形成一套系統的法律體系，教育類PPP模式的法律還沒有出臺，而有關民辦高等教育的PPP模式的法律制度更是欠缺。因此，政府應加快制定專門的法律制度、完善現有的政策法規，對民辦高等教育類PPP項目的各個環節進行指導、說明，形成約束力，逐步規范PPP模式下民辦高等教育融資的進行。

（三）強化對教育類PPP項目的評價監督

教育具有典型的公益性。在民辦高等教育PPP模式的項目實施過程中，如何有效平衡公共部門的公益性和私營企業的逐利性，保證項目既能夠有效率地開展，又不會因企業過分追求經濟利益損害教育事業的發展，這就需要強化對教育類PPP項目的監管。政府可以通過設立針對民辦高等教育PPP項目的監管機構、構建全方位的監管體系，監督整個PPP項目運行的全過程，對項目的各參與方進行評價考核，并借鑒國內外成功的監督管理經驗，從而保證民辦高等教育的PPP項目順利開展、長久健康運行。

（四）增加民辦高等教育PPP項目專業人才的數量

開展民辦高等教育PPP項目需要專門的人才。這類專業人才不僅需要具備經濟、法律、財務、管理等多種學科的專業知識，而且需要較高的道德素養、心理素質和應變能力。貴州在這方面的專業人才很少，政府可以采取政策吸引、提高待遇，引進外來的專業人才；通過開展培訓、考察學習、崗位輪換等方式，就地培養本土的專業人才，以增加全省民辦高等教育PPP項目專業人才的數量。

（五）因地制宜選擇教育PPP類型

貴州各地的發展水平不一，因此在選擇教育PPP類型時，要因地制宜。總體而言，教育合約PPP需要當地具有較好的發展基礎，因為教育合約PPP要求政府能夠承擔較大的財力投入、具備運行良好的市場環境以及擁有豐富的人才儲備。而多利益相關者教育伙伴關系模式則更加適用于經濟社會發展相對較為落后的地區，原因在于這類地區的民辦高等教育水平亟待改革、提升，更容易通過多利益相關者教育伙伴關系模式得到上級部門、企業以及社會團體的支持，從而保證PPP項目的順利運行。