寧波提升農村社會治理的對策建議

摘要：鄉村治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。寧波鄉村治理取得了巨大成績，成效顯著，有力地推動了基層民主政治發展。但是，目前寧波鄉村治理發展很不平衡，有相當數量的農村鄉村治理仍處初創、實驗和推廣階段，鄉村治理中的各種矛盾日益突出，已經成為整個經濟和社會發展中的一個不容回避的問題。創新鄉村治理體系，是一項事關城鄉經濟持續發展和社會和諧穩定的系統工程，是美麗鄉村建設的重要內容，也是打造美麗鄉村的重要保障。

關鍵詞：鄉村治理；治理體系；美麗鄉村

黨的十九大報告提出，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，這是首次在黨的重大報告中針對鄉村治理問題提出這一要求。建設“三治合一”的鄉村治理體系，既是在全面依法治國的當下加強基層民主法治建設的應有之義，也是著眼于新時代鄉村社會轉型發展的現實挑戰和實現鄉村振興戰略的本質要求，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基石。寧波鄉村治理取得了巨大成績，成效顯著，有力地推動了基層民主政治發展。但是，目前寧波鄉村治理發展很不平衡，有相當數量的農村鄉村治理仍處初創、實驗和推廣階段，鄉村治理中的各種矛盾日益突出，已經成為整個經濟和社會發展中的一個不容回避的問題。

一、寧波鄉村治理的主要做法與經驗

（一）將村務權力關進制度籠子是寧波鄉村治理的重要內容。

寧波市絕大部分村居采用政經混合型模式，導致個別村黨組織書記獨掌“大權”，權力高度集中，這種模式如果處理不好，可能導致各種負面因素交互疊加，特別是征地拆遷、集體資產處理、干部作風不正等個別問題，極易削弱黨組織的公信力和凝聚力，成為不穩定的苗頭。寧波不斷推進農村“政經分離”改革，推進選民資格分離、組織功能分離、干部管理分離、集體賬目資產分離和議事決策分離，理順農村黨組織、自治組織、經濟組織的關系。建立健全村務監督委員會，制衡村委會權力；建立“小微權力清單”，完善決策監督程序；推行“陽光村務”，讓農村基層組織人員手中的權力在陽光下運行，以看得見的方式運行；實行財產公示制度和審計制度；完善信訪舉報和巡視制度，建立廉情預警防控體系。

（二）狠抓基本公共服務均等化是寧波鄉村治理的重要抓手。

當前，寧波市城鄉之間的服務水平差距明顯，基本公共服務設施、基礎教育、社會保障水平、醫療衛生資源配置存在一定差距；受縣域經濟發展和財政收入不平衡等因素影響，各地公共服務供給水平存在明顯差異；不同群眾之間享受的基本公共服務不均衡，異地務工人員尚未充分享受基本公共服務。寧波實施簡政強鎮改革，將縣鎮兩級的行政審批和服務事項下放到農村社區，全市所有鎮村全部設立為民代辦中心（處）、點，實現了便民服務“零距離”。堅持城鄉統籌，逐年加大農村民生財政投入，實施村村通公路和飲水安全工程，農村基礎設施與城鎮基本實現對接，教育、醫療等公共服務逐步向農村覆蓋，加快美麗鄉村建設，打造社會主義新農村升級版。

（三）推進社會治理主體多元化是寧波鄉村治理的重點任務。

隨著城鄉一體化進程的不斷深入，農村封閉保守的社會格局正在被打破，農民的生產方式、生活方式、思維方式、價值觀念等在市場經濟浪潮影響下逐步轉變，人口流動日益加快，利益需求日益多元，靠政府大包大攬管理管控社會越來越力不從心，必須發揮好農村自治組織、社會組織協同共治的作用。2015年7月，中共寧波市委十二屆九次全會作出了《關于創新社會治理全面加強基層基礎建設的決定》，提出了著力健全完善基層規范化組織體系、清單化權責體系、法治化城鄉社會治理體系等八大體系，為推進基層治理體系和治理能力現代化進一步明確了目標要求。改革政府主導、大包大攬農村社會服務的傳統做法，大力培育發展社會組織，支持社會力量參與農村社區建設。

（四）構建預防和化解社會矛盾體系是寧波鄉村治理的重要保障。

隨著改革的不斷深入、利益格局的不斷調整，一些深層次的體制性、機制性社會矛盾不斷涌現出來，農村矛盾糾紛由過去單一的民事糾紛發展為民事糾紛、經濟糾紛、行政糾紛并存的多種形式的糾紛，并呈現出歷史問題和現實問題交織在一起，合理要求與不合法方式交織在一起的現象。寧波把預防和化解基層矛盾糾紛作為加強和創新社會治理的有效途徑，注重在建章立制上下功夫，不斷強化源頭治理、動態管理。建立了市、縣綜治委成員單位掛點聯系制度，落實領導干部接訪、包案制度，整合公安、信訪、調解等資源設立“訴前聯調工作室”，形成大調解工作格局。加強農村群防群治體系建設，建立健全農村社會治安和公共安全防控體系，積極創建“平安村居”。

二、鄉村治理面臨的主要挑戰

（一）人口的頻繁流動加劇了鄉村治理的難度。

城市化的迅速發展，使得鄉村人口凈流出加劇，這其中包括大量的鄉村精英。一方面伴隨人口大規模向城鎮和非農產業轉移，部分農村出現“空心化”，甚至“空村化”現象，農村社會治理主體出現“沒人選”“選人難”的狀況，農民在農村治理“缺席”。鄉村經濟、政治精英的城市化流動，導致鄉村出現治理能人的短缺；非精英鄉村居民原本是鄉村社會治理的重要參與主體，是鄉村精英開展社會治理工作的基礎性支撐，他們大量涌入城市，使鄉村居民呈現出“386199”的特點。另外一方面隨著市場經濟的發展和人員流動的增強，一些農村大量的外地人口流入，雖然外來人口大多是“打工者”，沒有本村戶籍， 與村民有嚴格的身份上的差別，流動性很大，但其作為總體，已經有較為穩定的規模，成為村莊的“準村民”，鄉村治理要面對外來人口進入出現的“人口倒掛”這個問題的挑戰。

（二）村民參與自治的力度不夠帶來鄉村治理主體的弱化。

目前寧波村民自治的整體水平還處在不斷完善和發展的過程中。其主要原因就是村民參與鄉村治理尤其是村民自治的力度還遠遠不夠，多數群眾意識不到自己是社會的主人，認為自己在社會治理中無足輕重，不積極參與社會治理，不主動地表達自己的觀點、態度和愿望，導致政治參與能力不足。如當下召開村民議事大會是少之又少，不是村“兩委”不召開，而是召開難度大，群眾接到通知大多是事不關己、避而遠之，即便是參與了，也不能提出意見建議，而是說一些“散話”。因此，農村基層社會治理很大程度上是依靠村“兩委”一班人在那兒維持，嚴重制約著農村發展。

（三）新型農村社區的出現對鄉村治理提出新的挑戰。

隨著城鎮化進程的加快，大量農村勞動力向城鎮轉移，“撤村并居”、“農民集中居住”下，新型農村社區開始大量出現。但部分農村出現村民“上樓致貧”現象。農民“上樓”后基本上會脫離土地，失去重要的收入來源——務農收入，在此情況下，如果不能解決好農民上樓后的非農就業問題，農民收入問題就成了老大難。如何管理服務好超越村界的新型社區，將以村民自治為核心的傳統鄉村治理結構嵌入到開放的新型社區建設之中，也是新型鄉村治理面臨的一大挑戰。此外，隨著新社區的建設，社區內公共事業的投入不斷增加，事關村民生計的許多公共服務職能向基層不斷延伸，鄉村治理的外延逐漸擴大，如何承接這些任務、保障好公共服務的供給是鄉村治理面臨的新挑戰。

（四）農村社會組織發展較滯后是鄉村治理的重要短板。

近些年來，隨著農村全面改革的不斷深入，農村村民自治組織、經濟合作組織以及其他民間組織發展迅速，這些組織在維護農民利益、促進農村經濟發展、維護農村社會穩定等方面發揮了越來越重要的作用。但是由于制度設計、管理水平、農民認同度等問題，農村社會組織在發展過程中也存在諸多問題，使其社會自治功能的發揮受到了一定限制。就非正式組織來看，合作社等經濟組織發展比較快且有一定實際作用，但農村紅白事理事會、老年人學會、棋牌協會和農民專業協會等一些民間組織發展還比較滯后，跟不上農村經濟社會發展的需要。主要表現在組織化程度還比較低，組織間相互協調配合程度不高，這樣導致農村利益關系缺乏有效的整合和表達，農村社會組織之間缺乏適當的銜接，國家的一系列強農惠農政策難以落實到各個農戶中去。

（五）文化斷層問題凸顯是鄉村治理的難點。

美麗鄉村建設，經濟發展是根本，文化建設是關鍵。傳統鄉村文化保守派堅守“宗族”“儒家倫理”與傳統慣習在鄉村社會治理中的權威性，對民主政治、經濟理念持否定態度；接受政治民主與市場經濟平等理念的新一代對老調重彈的“倫理”“宗法”“長幼有序”等傳統觀念嚴重不滿，主張以更加民主的、更為經濟效率的理性化方式治理鄉村社會。一些基層干部思想上文化意識弱化，存在“經濟是硬指標，文化是軟指標”的模糊觀念，對文化建設在農村經濟、社會和人的全面和諧發展中的重要地位和作用認識不足，工作擺不上位置，農村文化發展緩、不平衡的重要原因文化生活貧乏，難足群眾之需。盡管近幾年對文化事業有了較多的投入，但是由于歷史的欠帳太多，文化建設在許多方面滯后于經濟建設。以農耕維護為文化基礎的整個鄉村社會正在經歷最為深刻而劇烈的文化變遷，也帶來了新的治理困境，即鄉村社會正面臨“法制懸浮、 功利下沉、信任流失的三重主要困境”。

三、提升鄉村社會治理對策建議

（一）深化體制機制改革，完善村民自治制度。

深化農村“三權”改革，突破阻礙農業現代化、城鄉一體化、服務均等化的制度性障礙，激發經濟和社會活力，為農業和農村經濟發展提供可持續的動力和制度保障。建議以縣市為中心構建農村土地流轉交易平臺，鄉鎮村組建立農村土地流轉登記信息平臺；實行高齡農民以及有穩定的非農工作的人員退出農地的獎勵政策；實行對專業大戶、家庭農場、農民合作社以及大規模經營農業企業農地流轉的補貼政策；推進農業的產業化、規模化、標準化經營。加快城鄉戶籍制度改革，為基本公共服務均等化及農民自由遷徙、安居樂業創造基礎性的制度條件。在農村推進集體產權制度改革，實現農村產權與戶籍的分離，為城鄉居民雙向自由流動創造條件。完善村民自治制度規范配套，健全各項民主制度。建議適當調整村委會每屆任期，建議村委會由原來的三年換一屆改為五年一換屆，這有利于基層干部隊伍的穩定，也有利于村級工作的連續性。依法細化并嚴格候選人任職資格，《村委會組織法》應增加違法違紀候選人消極的限制性資格條件，使村委會成員候選人資格條件的規定易于操作。 在村民自治中引入回避制度。以村民自治章程和村規民約等為自治形式，如建立村民代表會議制度、村務公開制度、民主理財制度、村規民約制度、村務監督制度，以達到自治固本。

（二）提升農民素質，完善社會協同共治網絡。

通過宣傳教育推進農民價值觀念的更新和變革，培育社會主義核心價值觀，培養農民的民主意識，提升政治參與能力。以群眾需求為導向，讓群眾自覺參與村莊事務管理，有效避免村民自治空轉；同時，以黨員為引領，實現黨組織對群眾的組織和動員。加強新型職業農民培育，保證在農村務農的收入多于外出打工的收入，讓其在農村就可以過上體面的生活。加快政府職能轉變，制定政府部門權責清單，構建“小政府—大社會”，打造政府與社會“伙伴式關系”，在地位平等的基礎上通過協商、合作來解決社會矛盾。加快發展具有經濟與社會雙重屬性的農村新型合作經濟組織和種植、養殖行業協會，引導其以經濟為紐帶，推進分散的農民被組織化，提供利益訴求的平臺，并在互助中促成鄉村社會秩序。充分借用宗族組織的號召力和凝聚力，充分發揮宗族組織在重構鄉土文化中的重要作用，使鄉村社會和諧有序。

（三）多舉措吸引人口回流與人才引進，注意培育和利用現代鄉賢。

加快城鄉融合，壯大村集體經濟與加大財政并舉，增強鄉村治理資源供給，多措并舉適度吸引人口回流與人才引進。引進具有一定鄉村治理能力的高學歷人員，如大學生村官等，充分利用鄉村精英、外出鄉賢反哺家鄉的熱情，鼓勵建立村民理事會、鄉賢理事會，對村內重大事項決策實行“一事一議”，協同參與農村社會事業建設和社會管理服務。發現和塑造有見識、有擔當、有威望又自愿扎根鄉土的鄉村能人，樹立新的社會公序良俗標尺，培育“今賢”。同時，出臺鼓勵發展鄉賢文化的政策措施，完善鄉賢回鄉的配套政策，尋找和聯系離開家鄉但心系故土的本土精英，造就“新賢”。搭建新鄉賢參與鄉村建設和回鄉創業的平臺，形成政府主導、多方合作、共促發展的格局。

（四）健全社會矛盾源頭預防體系，夯實農村社會治理基礎。

要圍繞農村征地拆遷補償安置矛盾、產權糾紛矛盾、環境污染矛盾、社會治安矛盾等易發多發上訪的問題，完善領導干部大接訪、網上受理信訪等制度機制，健全及時就地解決群眾合法合理訴求機制，暢通規范訴求表達、利益協調、權益保障渠道，實行重大決策社會穩定風險評估，發揮好源頭防范功能。整合基層社會服務管理資源，強化農村基層綜治信訪維穩平臺建設，拓展管理服務內容，完善突發事件監測預警機制、信息報告和信息共享機制。健全法律援助制度，建立“一村（社區）一法律顧問”體系和大調解工作格局，從源頭預防和化解農村社會矛盾。

（五）加快推進農村社區建設，發揮價值引領和文化治理的作用。

大力推進農村社區建設及農村基層社區化黨建工作，將村民委員會制度改制為農村社區委員會制度，村支部轉變為社區黨支部，明確農村社區是農村基層群眾自治組織，承擔基層社會的組織、管理和服務功能，實現管理對象從集體村民向全體居民轉變；組織體制從村組體制向社區體制轉變；基層民主從村民自治向社區自治轉變；基層黨組織從集體單位制向社區地域制轉型；城鄉基層組織管理也從城鄉居村二元體制向城鄉一體化的社區體制轉變。做好傳統文化的揚棄，處理好傳統與現代的有機融合，消弭鄉村治理觀念上的沖突。不斷健全農村文化網絡，加大資金投入，利用文化長廊、農家書屋、文化禮堂等載體主動關注、記錄和傳播鄉村文化，讓鄉村文明開拓新領域，增添新動力。同時利用鄉村自身特點開展鄉村文化活動，采用群眾喜聞樂見的形式，創新內容，吸引越來越多的人關注農村文化建設，參與到農村文化建設中來。實現居民自治良性互動，形成共建共治共享“三共”的社會治理格局和自治法治德治“三治結合”的鄉村治理體系，從而達到堅持農業農村優先發展提出的鄉風文明、治理有效總要求。

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作者簡介：鄭娟（1979--）寧波工程學院馬克思主義學院，法學博士。