制度治黨的思想內涵與創新實踐

柴奕

[摘要]黨的十八大以來，制度治黨作為黨中央全面從嚴治黨的創新實踐成效卓著，黨的十九大報告進一步提出了思想建黨與制度治黨同向發力的具體要求。制度治黨于黨的自身建設而言，是黨進行自我革新的有力工具；于國家建設而言，凸顯了黨的先進性，助力于實現國家治理體系的現代化。從黨的制度建設發展到制度治黨，是一個理論到實踐、傳統到創新的過程，更是制度從成型到成熟的重要轉折。我們要繼承好制度建設的成果，也要在實踐中總結創新經驗，推動制度的建設與完善。新時代黨的建設應當有新作為、新氣象，這要求我們應當把握好制度治黨的三個關鍵：做到讓制度嚴起來、實起來、硬起來。

[關鍵詞]制度治黨；全面從嚴治黨；制度建設；創新實踐

[中圖分類號]D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2018）01-0033-03

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中對過去五年黨中央全面從嚴治黨所取得的成就進行了總結，并提出了新的要求。黨的十八大以來，全面從嚴治黨成效卓著，尤其是做到了將黨的建設制度改革深入推進，黨內法規制度體系不斷完善，形成了制度治黨的思想并付諸實踐。在全面建成小康社會的決勝階段，我們更要牢牢把握住制度治黨這一推進黨的自身建設的利器，落實好習近平總書記“讓思想建黨與制度治黨同向發力”的新要求，完成好黨的制度體系從定型到成熟的轉變，同時更注重制度執行力的彰顯，做到讓制度嚴起來、實起來、硬起來。

一、制度治黨的內涵解析

2014年10月8日，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中，首次提出了制度治黨的概念：要堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中再次重申：思想建黨和制度治黨要同向發力，統籌推進黨的各項建設。將制度治黨同思想建黨放在同一位置上，充分說明了開展制度治黨的重要性與必要性。制度治黨在黨的建設與國家治理兩方面有其具體內涵。

從黨的建設角度來看，制度治黨是黨的建設過程中的框架所在，是用來規范和約束全體組織成員的，也是決定著黨的外部形象的關鍵。制度治黨通過運用制度體系的執行力和約束力來調解黨內矛盾、解決黨內問題、規范黨員行為，促進黨內各項事務的制度化、有序化和規范化，確保黨內事務有章可循、有據可依。對于中國共產黨這樣一個擁有8900多萬黨員，并且還在不斷吸收新鮮血液的政黨來說，制度規范尤為重要。歷史上，從未有一個政黨同中國共產黨一樣擁有如此龐大的黨員隊伍，同時，我們黨已經領導中國人民進行了近70年的國家建設，并將長期延續下去；歷史上也從未有一個政黨同中國共產黨一樣，在一個擁有14億人口的大國長期執政。中國共產黨所承擔的歷史責任是空前的，所面臨的復雜情況更是空前的。8900多萬黨員遍布各行各業，每一位黨員、每一個基層黨組織都可能會遇到不同的情況與問題，如何能在保證獨立高效運行的同時又同黨中央保持統一？這需要完善的黨內規章制度來規范各級黨組織工作的開展。制度建設是黨的建設偉大工程的鋼筋框架，制度不容破壞就如同框架不容打破，任何的搭建結構、外部裝飾都必須在框架的范圍內進行，也就是說黨員開展任何工作都必須要遵循制度的框架，不可逾越制度的限制。

從國家治理的角度來看，制度治黨體現了黨的先進性，能夠助力于國家治理現代化事業的推進。我們常說領導干部是黨員隊伍中的“關鍵少數”，這是因為領導干部是黨員隊伍中能力較強、工作任務較為繁重的同志，管理好干部隊伍能夠更好地開展對全體黨員隊伍的規范建設。將視野擴大到全國人民的范圍內，黨員就是人民中的“關鍵少數”，每一位黨員都是各自所在領域中的精英，且具有一定的影響力。在黨內推進制度建設、形成秩序規范，就是在國家范圍內推進制度治理的思想。中國的關鍵在黨，這是因為中國共產黨不僅僅是執政黨，更是領導黨，在中國，黨的建設與國家治理之間是有機統一的。黨的十八屆四中全會把形成完善的黨內法規體系納入全面推進依法治國的總目標，這充分表明了制度治黨的對象雖在黨內，但作用于國家治理的方方面面。制度體系的現代化是國家治理體系現代化的根本要求，黨員率先垂范，在黨內建立起制度化體系，就是黨的先進性的體現，必然能夠引領黨中央治國理政的大局事業不斷向前邁進。

二、從制度建設到制度治黨：繼承與創新

制度治黨雖是黨的十八大以來的新概念，但早在改革開放初期，鄧小平就關注到了在黨內開展制度建設的重要意義。他指出：制度問題是帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的問題。1992年，鄧小平在南方談話中進一步對黨的制度建設做出了深入的闡釋：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”上述論述表明黨的制度建設是一項艱巨且漫長的工作，也是必需的工作，它同思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設并列，形成黨的建設“五位一體”格局。黨的十九大進一步提出全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中的黨建要求。這一轉變進一步體現了制度在黨的建設整體格局中地位的上升，將制度應用到黨的建設的方方面面。由此可見，改革開放以來黨的制度建設取得了良好的成績，黨內制度已經成型。但從現階段所面臨的問題來看，黨內制度尚未成熟，制度治黨就是要在制度建設的基礎上發揮出制度的執行力與規范效力，將成型的制度應用到管黨治黨的實踐之中，使制度體系成熟起來。從制度建設到制度治黨的轉變是決定著黨的制度體系能否由定型走向成熟的關鍵時期。

一方面，從制度建設到制度治黨是一個從理論到實踐的過程，要求我們繼承好制度建設的成果。制度建設的關鍵詞是“建設”，對象是各項制度，是制度從無到有的過程；制度治黨關鍵詞是“治理”，對象是整個政黨，前提是要有一套完備的黨內制度。黨中央長期以來所開展的制度建設實質上為制度治黨進行了理論鋪墊，沒有前期建設起的各項制度，直接跨越到用制度治黨存在著一定難度。因此，要繼承長期制度建設所取得的優良成果，要在制度實踐中充分挖掘出新效力。如《中國共產黨請示報告制度》，從制度的緣起來看，早在解放戰爭時期就已形成了較為完善的具體內容；但從制度的實施來看，近年來諸如“裸官”“離婚不離家”等現象仍然存在，為黨在人民群眾中的形象帶來了很大的負面影響。黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》重申了全黨必須嚴格執行重大問題請示報告制度的重要性，執行這一制度對于規范黨組織對黨員干部的管理、落實全面從嚴治黨有著重要的意義。

另一方面，制度治黨所積累的實踐經驗同樣會反作用于理論，使黨內制度更加成熟。制度治黨是制度建設的創新實踐，理論需要實踐的檢驗。很多問題都不是靠拍腦袋就能解決的，而是要在實踐中摸索，在探索中前行。制度也是如此，空有制度沒有應用無法發現已有制度的漏洞與短板，只有通過使用制度才可以使其隱藏的問題顯露出來，根據實踐經驗對制度進行完善。2015年8月，黨中央修訂了《中國共產黨巡視工作條例》，根據工作條例的要求，自十八大以來，黨中央共開展了12輪巡視，成效顯著。2017年7月，黨中央再度修訂了巡視工作條例，并就“政治巡視”“市縣巡察制度”等方面做出了細化要求，這些細節的完善與修補正是這12輪巡視實踐的理論成果與經驗總結。從制度建設發展到制度治黨的創新實踐，制度治黨的實踐成果也會反過來推進制度的“再建設”。這是一個從理論到實踐，實踐又促進理論發展的良性循環。

三、推進制度治黨重點把握三個關鍵

馬克思主義唯物辯證法指出：事物存在的矛盾有主要矛盾與次要矛盾的區別，我們在認識和實踐過程中要分清主次，在諸多矛盾中抓中心、抓重點、抓關鍵。黨內制度建設過程中所顯現出的問題方方面面，但究其根本，可以總結為“失之于寬”“失之于松”“失之于軟”三個方面的關鍵問題。新時代開展制度治黨想要解決上述關鍵問題，就要把握好以下三個關鍵方面。

（一）關鍵是讓制度嚴起來。長期以來，黨內的各項規章制度難以發揮出應有的約束力，很大原因在于制度的管轄范圍過于寬泛，不能夠很好地監管權力，因此，制度治黨首先要解決的就是濫用權力的問題，讓制度的規范嚴過權力的行使范圍。

“把權力關進制度的籠子里，首先要建好籠子。”要想讓制度約束權力，必須要讓制度嚴起來，什么權力可以用，什么權力不能用，應當有明確的規定。而且針對不同的權力機構，制度的嚴格程度、約束范圍也應當進行相應調整。牛欄關貓是不行的。黨中央指定的制度不一定能夠約束到基層的組織和干部，要根據不同級別的權力部門細化相應的制度，使全黨上下任何一級組織、任何一名黨員或干部都有明確的制度可以遵循。習近平總書記進一步指出：“籠子很好但門沒關住，進出自由，那是起不了什么作用的。”也就是說層層明確的制度規范還不足以保證制度具有較高的執行力，如果執行制度的人所擁有的權力超過了制度的約束范圍，制度的籠子就淪為了擺設，等于向權力敞開了大門。因此，必須要采取一系列的監督措施，確保執行制度的人不濫用職權。具體的監管內容可以包括加強和改進巡視工作、建立領導干部談話制度等，更可以利用新媒體的發展發揮好互聯網的監督作用，確保人民群眾監督舉報渠道的暢通，讓制度管人、管權、管事。

（二）關鍵是讓制度實起來。制度“失之于松”也是制度治黨實踐過程中所面臨的關鍵問題之一。解決這一問題就要讓制度實起來，提高制度的執行力，這里的“實”指的是要將制度落到實處。

制度治黨重點在“治”，歸根結底是要解決黨內的實際問題。這要求制度要落到實處，讓制度都被每一位基層黨員所了解、熟悉，并在實際工作中踐行。為什么很多制度看似完善，卻很難落實到具體工作之中？如反腐倡廉相關的法規制度一直以來都在陸續出臺，但腐敗仍然屢禁不止。出現這種情況，大多是因為制度的執行主體不明確，執行對象不清晰，究竟誰來執行制度，制度又規范哪些人和事并不能確定，又或者說明確了制度的內容，但又缺少了違反制度后的懲罰細則。制度很難真正推行下去，淪為擺在辦公桌上的文件，而不是懸在黨員頭上的利劍。明制度于前，重威刑于后，提升制度的執行力要從完善制度體系開始，做到系統完備、銜接配套、責任明確、獎懲分明。落實制度應該要秉持落實到每一位黨員身上的原則，不能有大面積覆蓋就能敷衍了事的思想，只有制度的觀念扎根到每一位基層黨員的靈魂之中，才能使制度治黨的思想融入到黨的建設的血液之中。

（三）關鍵是讓制度硬起來。在約束力與執行力的基礎上，黨內制度更應該在黨內形成威懾力，使其成為真正不可觸碰的帶電高壓線。“軟制度”啃不了“硬骨頭”，制度治黨要整治的是黨內諸如官員腐敗、公權私用、官場潛規則等長期想解決卻沒能解決的大問題，只有過硬的制度才能解決硬問題。

讓制度“硬起來”就要做到制度嚴于法律、制度走在法前。這并不是說黨內制度高于國家法律，而是說對于黨組織和黨員來說，以黨章黨規為基準的黨內制度對黨員提出的更嚴格的要求才是共產黨員的行為準則，這些要求嚴于國家法律，不容打破。過去有人忽視了黨內規章制度，認為違紀是小事，違法才是大事。直到曾經的人民公仆成為了違法亂紀的腐敗分子，才意識到嚴守黨規黨紀的重要性。2015年，黨中央對《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》進行了修訂，將準則與條例中同國家法律法規重合的部分去除掉了，這就是在警醒每一位黨員，黨紀與國法之間不再存有空隙，而是紀律走在法律前，制度嚴于法律。法律是公民的底線，黨內規章制度就是共產黨員的底線，黨內制度的嚴肅性與懲治力非但不比國家法律寬松，反而對黨員有更嚴格的要求，是黨員絕不可以觸碰的帶電高壓線。

責任編輯：周奕韻