科研經費支出分配與預算管理研究

王明麗 吳丹

[摘要] 科技科研經費合理支出分配與預算管理是完善科技經費管理制度的有效途徑與手段，精準把握財政科技科研經費支出預算管理投入策略、方向、經費支出及統籌分配與發展趨勢，引領科技研發優勢轉化實際生產力和增長國民經濟發展，已是當今科技、科研創新發展研討的核心。本研究對國際、國內及區域間科技科研經費投入與支出數據占比值進行分析，依據科研經費的分配原則及特點，分析經費支出的投入現狀、存在問題、發展趨勢以及科技科研經費預算管理研究的實際意義，以期為經費預算管理研究以及政府對科技、科研經費支出占比投入的支持提供依據。

[關鍵詞] 科技經費支出；分配原則；預算管理

[中圖分類號] F275.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-7210（2018）05（b）-0168-05

Research on the disbursement and budget management of scientific research expenditure

WANG Mingli WU Dan

Finance Department， the Second Affiliated Hospital of Inner Mongolia Medical University， Inner Mongolia Autonomous Region， Huhhot 010030， China

[Abstract] It is an effective way to improve the system of scientific research expenditure to make the disbursement and budget management rationally. It is the core of the development of modern science and scientific innovation to learn about the strategy， direction and the development trend of the expenditure accurately， transfer the advantages of scientific and technological research and development into actual productivity， and improve the development of national economy. This article analyzes the international， domestic and interregional data of the ratio between the input and the expenditure of scientific research. Based on the disbursement principles and features， this article is expected to provide a basis for the research of expenditure management and the government support of scientific research input by analyzing the current situation， existence problems， development trend and signification of the budget management of scientific research expenditure.

[Key words] Scientific research expenditure； Disbursement principles； Budget management

科技、科研經費支出是國家用于保障科學技術研究和新課題項目發展試驗的專項資金經費。科技、科研經費支出預算管理體系是國家財政預算管理政策體制的重要組成部分，是財政預算在國家科技、科研范疇內的細化和延伸，財政仍是科技、科研投入的主體[1]。科技創新與發展是影響經濟社會發展與進步的重要因素，沒有任何一個國家可以做到不關心和不干預，不或多或少地給予科技投入與支持[2]。科技科研經費預算管理及精準投入，反映經費支出科學分布和對創新性學科項目有效的經費預算支持規模和預期支持方向，對未來構建科研項目實驗設施及重大科技科研項目的啟動提供經費支持與準備。經費政策解讀不全面準確、不到位等現狀，使得現有經費支出與科研制度規定相違背[3]。經費支出預算管理體制改革的深入落實將成為未來科技領域關注的焦點，也是我國財政預算管理體制和國家對科教興國戰略貫徹與實施的重要改革內容。

1 國際科技經費支出的發展現狀

縱觀國際本領域發展現狀，具推動性的英國科學發展史上最具意義的2010年，其年出臺新科學預算成為當時英國科學領域一件劃時代的決策，政府聯合公告通過財政科技支出預算案，同年，英國商業創新技能部具體公布了4年科技經費支出總分配方案。在各政府部門預算被大幅度消減的態勢下，把科學研發預算經費支出始終保持在每年46億英鎊的水平上，建立政府主導的、以科技創新為經濟中心的國家體制[4]，這標志著其新科學預算體系在歷經各方領域痛苦抉擇博弈后的最終勝出，和一個新的科技、科研經費支出預算管理體系的最終形成和出臺，同時對政府科技投入的占比以及科研資金投入的方向做了重新規劃調整和定位。由此所呈現出的一些信號和一些特點及趨勢，所呈現出的一些理念與未來科技經費投入、分配、支出發展比重的定位及走向，值得我們為用、研究和關注。

2 我國科技、科研經費支出投入現狀與存在的問題

以往我國絕大部分科技科研經費支出撥款是按其科研規模和相應的科研水平來分配和投入，科研規模也是根據其各類科研人員數量來大數據折合衡量，科技成果水平根據該項目領域研究導向由科技評估管理機構來認定評估，兩項數據綜合結果決定其所獲得經費的額度。早在以創新發展科技為目的，樹立科研與經濟雙項效益觀念的背景下，科技經費支出使用講求效益，這在理論上是不存在異議的，但實際上只講需求不考慮可能，管花錢卻不問效果的現實例子并不少，研發經費被擅自挪用，問題突出且非常嚴重。在一些已被通報和審計查處的科研經費腐敗案例中，科研經費幾乎做到無所不能，基于橫向和縱向角度看目前科技管理及組織結構的系統性設置較為匱乏[5]。權責部門對經費指標管理不了解也是其根源之一。實操中為規避矛盾而違背經費分配依據與原則，擅自匹配，使科技任務和課題及項目平鋪與分散，致使經費資金投入欠集中、無亮點、偏離主要研究目標方向，重要環節經費不足……凡此種種，直接影響了科技經費使用效率、原則和經濟效益[6]。由此可見我國科技科研經費投入匹配、使用管理、審核與監管等環節，都缺乏其必要的相關法律規范與制度約束，構建并完善科研監督制度與績效評價體系是解決上述問題的有效途徑[7]。

需要多少國家財政就得給多少、擠占為常態的錯誤經費理念，脫離了科學的科技經費支出預算計劃與經費使用限定范疇，違背國家財政科技科研經費支出體系的使用宗旨與分配原則，使有限的經費資源未投入到最需要的科技領域，未創造出與之相匹配的社會經濟效益，空置財政資金造成浪費。

階段性跟蹤、評估、調研和檢查經費支出使用進度及范疇是科技科研經費預算管理的重要環節。良好的評價調研體系對優化科技科研項目研究路線和任務間資源的合理配置具有實際意義[8]。另一角度看，試驗就是需要的錯誤認知理念歷來影響著我國科技科研經費的運行架構和使用效率，在國家財政緊縮、供需矛盾落差突出的背景下，如何合理、有效節約使用科技科研經費，是一個有待長期進一步研究與改革的問題。

3 科技研發經費的分配原則、依據和對比分析

國內外財政科技科研經費支出總原則是改革、公平和增長，使有限的經費投入到達最有可能帶來經濟增長效益的領域。目前我國大部分省市地區均采用課題制科研項目經費預算管理辦法，這基本符合我國當前科技發展現狀，科技經費分配和其他經費一樣，都必須遵循其分配依據和使用原則。近年我國通過對整體科技研究領域進行評價與回顧，結合財政科技支出總量和結構所進行的實證分析，揭示了領域存在的現實問題[9]。我國正處在一個科技戰略機遇期，加強自主科技創新能力已成為當今科技轉化生產力提高國民經濟發展的一個重要課題，對科技科研經費預算管理及使用也將逐步向效率和優先與改革并進的原則轉化[10]。

科技科研經費預算支出分配優先支持以下領域[11]：①支持具有引領世界創新優勢的科技研究領域；②有卓越的研究能力、具有吸引優秀科學研究人才以及多學科聯合創新研究，具有引領國際水平的科技研究單位；③具有吸引企業及其他營運部門經費的科學研究領域；④能夠保持和提升國家科學技術能力，以及危機應急處理的項目研究領域；⑤具有成為國家戰略一部分的跨學科之間的科學研究能力的研究單位；⑥具有在一些新興創新領域已初步形成科技研究集群的科研單位。對既沒有實際商業價值也沒有創新理論前景的項目研究，將其經費削減或自籌，使管理、績效評價、分配等過程更高效與合理。實際上科研經費使用的績效評價是科研經費管理的重要環節[12]。

倡導與推動科技科研領域與商業領域間的跨界合作，建立密切戰略伙伴關系，促使研究與經濟增長相結合，重視研究成果轉化與提升經濟增長效益，提高經費使用效率。與以往投入比較，從表1分析我國近幾年R&D;[13]的投入總體規模呈不斷上升趨勢。

近年我國財政在科技支出規模上呈不斷上升態勢，從2004年間首次突破了1000億元，到2009年增至到3000億元，發展到2010年間已突破4000億元，政府財政科技、科研撥款占比GDP比例也同期呈上升的趨勢，大致都維持在0.7%～0.9%之間，到2010年財政專項科技撥款與GDP占比即突破1%的分水嶺。按國際慣例一國財政科技分配投入占比GDP總值如超過1%的國家，就已經步入在科技創新高峰領域小有作為的國家之列。雖說單一的數字分析不能完全概括與說明我國的科技發展程度和問題現狀，但就從數據的分析看，政府科技支出占比在逐年提升。但從國際科技領域角度對比，我國財政在投入上還需加快增長專項科技經費撥款的投入速度與額度，縮短與國際科技領先國家的差距。

我國R&D;經費投入支出活動類型分基礎研究、應用研究、試驗發展三類，在經費分配上三者存在著最佳比例關系，從表2分析看出我國2009年對基礎研究的投入傾向偏低，三者的比例分配為4.70%、12.60%和82.70%，投入科學基礎研究經費嚴重不足，“沒有今日的基礎科學，就沒有明日的科技應用，最基本的進程總有一天會找到某種途徑，這是毋庸置疑的”[14]。

從我國財政專項科技經費支出的結構分析，以及各國的R&D;投入分析對比情況數據看，我國在R&D;經費中相對科學基礎研究與科學應用研究的科技經費投入比例是較低的，與發達國家相差甚遠，從表3可以看出，我國財政科技經費資金沒有有效投入到我國最需要的科學基礎研究領域和科學應用研究領域中，沒有精準發揮國家財政科技專項資金的最大最高效能。

以我國財政在科技、科研經費支出按地區結構分析的角度來看，我國各地區之間財政科技、科研經費撥款及國家財政對地域性科技、科研經費支出投入水平差異是相當大的（表4），地區財政科技、科研支出經費撥款絕對額居最高的廣東省是地域偏遠地區西藏的46倍之多，總體沿海發達地區的財政專項科技經費支出撥款占比最高，中部地區處于中游，財政科技、科研撥款絕對額及科技經費支出相對穩定，西部偏遠地區財政科技、科研經費撥款絕對額占比最低，這與我國地域性經濟發展綜合水平的差距現狀是基本一致的。

從多角度分析數據中不難看出，我國各地區、地域間財政在科技、科研撥款經費支出投入上，無論是從絕對量還是從相對量來看都存在著非常大的地區差異和不均，在經濟增長與科技進步等因素越來越彰顯及發揮其顯著創新與引領作用的今天，這種區域差異及不均局面與現狀亟待改善。在經濟發展快速增長的今天，加大財政科技、科研經費支出力度，制訂完善的科技、科研經費支出與分配管理體系，是推動促進科技、科研項目進步的重要因素，以科技活動類型為依據，對眾多科研項目分類進行財政支出預算，應是科研項目經費預算投入與支出的基本出發點[15]。加大科技、科研經費支出投入及經費支出的預算管理，建立財政科技、科研專項經費支出與經濟增長聯動機制，豐富科技科研經費的投入來源，提高25%的政府科技科研經費投入支出占比，以我國總體財政科技投入方向為基準，提升投資的效率和數量[16]，為科技經濟的長遠發展與穩定夯實基礎。

4 科技、科研經費支出的分配特點與發展趨勢

科技、科研經費支出的分配和其他經費略有不同，須遵循其分配依據原則和數量指標。不可只看需要，不看可能，擅自處理分配。經費支出預算編制不合理，會導致評審時預算被削減，不利于課題經費的申請且還會影響后續預算執行及結題驗收等工作的順利進行[17]。應當指出的是雖然我國科技經費來源占比支持各有不同，但分配預算資金的管理宗旨是以保證核心科技科研經費為主要的前提，重點科技科研項目經費投入分配不均衡，意味著對未來重大項目的啟動和構建大型科學設施及參與國際科學計劃等，都將會產生重大影響。以往我國的科學基礎設施投入被淡化和忽視，欣慰的是近30年來政府開始逐步增加科學基礎設施的建設和經費投入，促進和推動了我國當今科學創新發展領域的提升和繁榮。

縱觀科技科研經費支出與預算管理的特點：應當指出的是，科技科研經費的分配與預算管理和其他經費的管理相比，重點要放在把握經費精準投入的重點核心方向和控制趨勢，緊抓科技研發經費的投量、投向及效益，把“投量、投向、效益”作為科技、科研經費今后科學分配與管理和運用的正確核心方略和指導控制方向，科研費的投量、投向、效益對科技的發展，起著至關重要的作用[18]。

5 科技、科研經費支出與預算管理研究的意義

科技、科研經費支出分配與預算管理研究是科技經費管理的基礎[19]。是財政科技經費支持投入體系的有效分析手段與途徑，是確保科技經費到達精準科技研發領域的體系保障，在管理體系中，無論是資源性預算來源還是資本性預算來源，科技、科研經費投入持續保持在一個穩定的基礎水平，是當今我國正在有序調控和規范發展的顯著趨勢，從另一角度看，重視穩定的科技經費支出分配與預算管理研究是對國民經濟的重大貢獻，它較好地平衡了國家意志與科學探索之間的關系。科學分配與管理經費支出，力求全面、客觀、公正評價我國科技經費支出預算管理模式，按照以往財政對創新科技、科研項目多方位復合體系的支持，政府將科技、科研經費分配預算體系的重點傾向和推動于一些高精尖的創新科技科研項目，反映了國家科技經費支出管理體系的科學分布及預期支持方向。科學預算管理體制是決定一個國家科技、科研發展水平的重要因素[20]。持續投入創新科技經費，重視知識轉化能力，通過多領域多學科逐步實現按學科領域分類預算管理和預算支出，使科技經費變革在體現國家意志外，還體現了對科學的尊重和對科研領域付出辛勞的科研人的尊重。

2015年之后財政對創新性學科項目更精準地增加財政科技預算分配與支出規模，其增加的預算支出規模意味著在未來可為重大科技科研項目的啟動和發展提供經費支持和環境儲備。作為科技、科研創新研發和經濟領域之間的橋梁，科技、科研經費支出的分配與預算管理研究，將成為今后世界各國研究探討科技、科研論壇的平臺與研討領域，對構建我國科技項目實驗設施、推動科技科研的進步、參與國家科學籌劃意志產生重大而深遠的影響。

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（收稿日期：2017-10-23 本文編輯：張瑜杰）