“城中村”社區治理能力提升研究

王菊娥 陳月璇 王丹陽

摘要：“城中村”社區治理是當代中國城市治理面臨的一項重要任務，青島開發區是一個典型的從農村發展起來的新興城區，“城中村”特征比較突出，社區治理存在治理主體不清、機制不完善等問題。青島開發區應通過轉換政府角色、構建新型社區自治組織體系、構建社區參與機制等措施，才能創建生態良好、人民安居樂業的和諧社區。

Abstract： Community governance in "villages in city" is an important task facing the governance of contemporary Chinese cities. Qingdao Development Zone is a typical emerging city that has developed from rural areas. The characteristics of "villages in cities" are prominent， and there are problems such as unclear main body in community governance and imperfect mechanisms. In order to create a harmonious community with sound ecology and people living and working in peace， the Qingdao Development Zone should adopt such measures as transforming the role of the government， building a new type of community autonomy organization system， and building a community participation mechanism.

關鍵詞：青島；“城中村”；社區治理；和諧

Key words： Qingdao；"village in city"；community governance；harmony

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）20-0121-02

0 引言

隨著中國改革開放的不斷深入，各地城市化進程不斷加快，許多地方在形式上實現了城市化，成為城市里的一部分，然而其社會的深層結構方面依然存在濃濃的農村社會結構特點，這種亦城亦村的社區，即“城中村”。“城中村”的出現帶來了大量的行政管理問題，制約了城市化水平的提高。青島開發區也經歷著“城中村”社區治理這一復雜歷程。

1 青島開發區“城中村”社區治理現狀

青島開發區是一個典型的從農村發展起來的新興城區，下轄6個街道辦事處， “城中村”將近有60個，主要分為三類：尚未實施村莊改造的農村社區，主要包括被中心城區和被工業區包圍的，比如岔河村、大煉油附近的小石頭村等；已實施改造，但尚未進行村集體資產改制，如長江路、黃島大部分社區；正在實施改造的，主要集中在薛家島辦事處轄區。

目前，青島開發區“城中村”社區既涵蓋城市建成區，又包含大量農村區域，從組織和行政管理結構上看，青島市開發區“城中村”社區的管理結構具有明顯的城鄉二元特征，原鎮政府領導者和執行人員的管理工作依然延用過去的做法，包括管理對象、管理方式、管理要求及管理手段等，該區內存在兩種管理模式，即區——鎮——村委會和區——街道辦事處——居委會，使得“城中村”社區的治理不到位。

2 青島市開發區“城中村”社區治理存在的主要問題

2.1 社區治理主體、結構、職能不清

第一，治理主體單一。政府是社區的唯一主體，憑借自身強勢的行政命令和壟斷的社區資源，在社區管理中具有較高的權威，使得其他參與到社區管理工作中的相關組織無法發揮自身價值，未形成社區多中心治理體制，久而久之，這些組織的參與社區管理的積極性必然大打折扣。第二，結構不合理。街道居委會雖然組織較多，但是缺乏權威性，使得其力量有限；過于依賴政府，社會團隊及中介性社會組織發育不足；同屬一個社區的企事業單位，其管理主要由其上級主管行政部門負責，形成“條塊分割”的局面。第三，管理職能不明確。在社區組織體系中黨組織的領導核心地位無法得到良好體現；在社區中政府行政管理職能表現為“各自為政、群龍無首”；社區自治水平低，社區居委會職能錯位。

2.2 社區治理機制缺乏

第一，居民參與力度、深度、廣度不夠。居民社區參與機制還沒有從實質上將居民行為完全納入進來，社區對其駐區內的單位約束力不夠，盡管很多單位都依托一個社區，但是這些單位的管理權依然屬于其本系統和本行業，社區對其的管理權較小。除此之外，統一社區中的各個單位之間嚴重缺乏溝通和交流，如此是不利于社區參與機制的完善。第二，缺乏穩定可靠的財力籌集機制。現階段青島市社區建設及發展資金來源還存在諸多亟待完善的地方，并未形成固定的投資方式，相關工作的開展多是依靠街居經濟來實現的，缺乏穩定可靠的財力籌集機制。第三，缺乏社區服務功能的協調機制。多數社區服務商業化傾向嚴重；社區管理及服務涉及方面眾多，但具體劃分標準并未形成統一；公益與經營服務的區別未能劃清，安全保衛、社會治安收費養保安成為經營性服務等。

2.3 社區治理理念不到位

當前在青島市開發區社區治理中，政府一直處于“社區行政”的慣性思維中，并未意識到授權、放權及分權的重要性，久而久之，在這種思路引導下管理的社區極易出現政府錯位、缺位及越位問題，基層社區無法在該形勢下得到良好發展。此外，社區中還存在街道制、單位制等理念，這些落后的理念違背了建設協商民主型社區的理念。

2.4 社區工作者身份重疊

青島開發區社區工作者既由街道聘任，接受街道政府的直接領導，又要通過社區居民的選舉，接受廣大社區居民的監督，形成了其一方面代表政府，另一方面又代表社區居民，如此社區工作者極易分不清楚居民自治工作和行政工作。

3 完善青島市開發區“城中村”社區治理的措施

3.1 改革社區治理體制

第一，青島開發區政府應轉換政府角色，做好各項社區治理角色，包括社區中介組織培養者、社區發展宏觀管理者、社區建設財力支撐者、社區服務組織協調者等。第二，構建新型社區自治組織體系，具體包括社區居民委員會、社區協商議事會、社區成員代表大會、社區黨組織、社區居民自治組織等。第三，建立黨委領導、政府主管、民政部門牽頭的領導機制，要求各相關部門積極配合。第四，培育多樣的社區中介組織，如業主委員會、娛樂健身團體、慈善機構、社區基金會、社區自愿者協會等。第五，充分發揮轄區單位在社區治理中打造“以人為本”軟環境、提高社區居民素質、就業等作用。

3.2 優化社區治理機制

第一，完善青島開發區政府主導作用，做好社區規劃、政策支持、務實服務、公共財政、培育自治等方面的治理機制。第二，培育廣泛的社區參與機制。如：健全居民代表會議制度，構建居民參與平臺，讓更多居民參與到社區志愿者隊伍中去；完善民主選舉、決策、管理和監督制度，拓寬途徑和渠道使更多居民有機會參與到其中；在街道辦事處和居委會分別建立“民意調查”、“居民議事會”等；將社區相關行政工作內容公開，建立社區居民直接評議街道辦事處和居委會工作和街道和居委會干部制度；考慮使現行的人民代表大會制度有必要與社區建設相互銜接、相互配合；通過社區網站、QQ群、微信群等形式發揮居民為社區發展獻計獻策網絡參與功能等。第三，建立引入市場機制和社會支持機制等多渠道財力的保障機制。第四，構建新型的社區服務協調機制，明確市、區、街、居委會及社區的服務功能，將服務功能指標細化、量化，進一步完善各級社區服務功能。

3.3 貫徹現代社區治理理念

青島市開發區“城中村”社區治理應堅持以下理念，才能體現現代社區治理理論的原則精神：

第一，堅持政府的主導地位，將政府的倡導、規劃、協調和控制作用充分發揮在“城中村”社區治理中。第二，“城中村”社區公共事務的參與主體應盡量多元化，除了政府之外，還應包括政黨、社會團體與志愿者、居民自治組織——居委會、市場（企業）等。第三，對社區社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任的模糊性，其他主體可以承擔社區內原來由國家承擔的責任。第四，街道過去強制性的行政方式已經不適應當前社會的需求，應尋求新的方法正確引導和控制社區。第五，社區治理是對社區合作網絡的管理，街道、居民自治組織、企業及黨組織在社區內的合作與責任分擔，形成自主自治的網絡。

3.4 健全社區治理制度

一方面，加強社區外部法律制度的供給，具體包括：明確界定社區在社會結構中的地位和功能，界定社區、國家、市場之間的關系；明確界定政府系統內部的權力關系，以及政府系統內部的功能分化和權力關系協調；明確界定政府組織、公營企事業部門、房屋開發商、各人民團體、社區組織、社會中介組織之伺的功能邊界和權限，為“政事分離”和“政社分離”提供法律依據；明確規定社區建設經費的投入和使用。另一方面，注意社區內部制度的完善，主要包括：社區財政制度，如財政管理制度和財政自治制度；社區參與制度，如聽證制度、決策咨詢制度等；社區自治制度，主要表現在建立居民參與群眾性自治組織建設的制度保證，居民志愿參與社區服務的制度保證，居民與社區各類組織之間溝通協調的制度保證等。

3.5 提高居民素質

在青島市開發區“城中村”社區治理中，應注意提高居民素質，狠抓居民教育。一方面，通過開辦社區學校開展居民素質教育。社區居民委員會通過整合社區教育資源，舉辦各類學習、培訓班，大力宣傳道德規范和社會禮儀的教育，同時可以通過開辦音樂鑒賞、插花、編制等藝術類培訓班和法制教育、信息技術教育等培訓提高居民的修養和利用現代化工具的能力，使社區教育形成“面向社區、教育群眾”的規范社區教育體制。社區教育的形式可以從課堂發展到活動，形式多樣。另一方面，利用各類宣傳陣地開展文明規范教育。居委會開設點評欄，對社區內發生的不文明現象和違反公德的事情予以公布，使點評欄既發揮了教育的作用，又發揮了居民的自我監督作用。

4 結語

“城中村”社區雖然在形式上實現了城市化，但在社會的深層結構方面還帶有濃厚農村社會結構特點，其問題影響著城市現代化建設和城市整體功能的發揮。針對近年來國家提出的關于構建和諧社區的要求，青島市開發區在“城中村”社區治理的進程中，應通過堅持政府主導，依靠政府積極有效引導社區中介組織、社區居民廣泛參與社區公共事務的管理，進一步擴大基層民主；轉變政府職能，合理界定政府職責；構建新型社區服務協調機制：提高居民素質，才能努力創建生態良好、穩定有序、人民安居樂業，安全、文明、舒適的和諧社區。當然，社區治理是一個永恒的主題，也是一個動態的過程，本文從選題、資料收集到成文盡管花了不少時間，但由于水平有限，文中仍有一些不足，還望讀者海涵。

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