精準扶貧中造假行為的成因及治理

曾南權

摘 要：在精準扶貧中少數地方政府存在造假行為。從博弈論視角分析這些地方政府造假成功的原因，首先是由于中央政府許諾貧困地區脫貧后，原來扶貧政策措施不改變，導致這些地區地方政府造假時能取得當地貧困農戶的配合；其次是因為第三方評估機構作為中央政府委托代理人，為了追求自身利益最大化，出現了逆向選擇，接受了地方政府的收買，容忍和接受了地方政府的造假行為。治理建議主要有：從有利于反腐敗的角度看，貧困地區脫貧時中央政府應取消這些地區原來的扶貧政策和措施；對貧困戶實行權利和機會的扶貧；實行低保和貧困標準“兩線”統一，以免給地方政府造假留下制度空間，同時，建立系統全面、分類的救助制度；要采用市場、經濟、行政和法律手段對一些貧困地區地方政府和第三方評估機構之間的交易行為進行治理；要加大力度建設透明政府。

關鍵詞：精準扶貧；造假行為；博弈；第三方評估機構

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）03-0011-06

目前有關專門研究地方政府在精準扶貧中造假行為的文獻較少。涉及這方面問題的大多包含在一些研究其他方面的文獻之中。如，余志剛在黑龍江省5個貧困縣農村貧困退出調研報告中，通過調查發現由于低保線標準較貧困線標準高，導致一些地方政府利用低保等社會保障政策進行脫貧造假現象。[1]本文擬從博弈視角對此現象進行分析。國內已有人運用博弈論對精準扶貧過程中貧困者、非貧困者、地方政府、上級政府之間的博弈關系進行了分析。[2]本文主要從造假的角度，分析精準扶貧過程中，中央政府和地方政府之間的博弈關系，以及中央政府出臺相關扶貧政策后，地方政府和貧困農戶之間合作造假博弈關系的研究。

一、貧困地區地方政府和貧困農戶在脫貧造假中的博弈行為分析

2017年兩會期間，一些代表反映在精準扶貧中存在造假行為。精準扶貧中的少數地方政府造假行為是指一些貧困地區地方政府沒有對貧困農戶采取“開發”式幫扶措施，而是采取以低保等社會保障政策措施為主的脫貧操作方式。農村低保制度是保障農村貧困群眾基本生活“最后的安全網”[3]，具有托底保障功能，是精準扶貧“五個一批”中“社會保障兜底一批”最主要體現，主要功能是解決貧困戶生計問題，并不能增強貧困農戶的“造血”能力。由于在使用過程中，存在“人情保”、“維穩保”等現象，資金使用效率并不高，如果為了降低脫貧壓力和投入成本，把它作為脫貧主要方式使用，就違背了中央精準扶貧政策本意，因此，從這個角度，本文把它定位為造假行為。余志剛通過在黑龍江5個貧困縣的調查，發現有24.15%的脫貧戶是靠低保和五保政策脫貧。[1]很多地方為減少矛盾，先將獲得低保部分最貧困群體脫貧，或者把低保政策作為貧困戶積極“脫貧”的一種獎勵措施。在部分農村地區，出現年初剛確定的貧困戶，年底即成功“脫貧”的“年頭進、年底出”脫貧現象，致使低保政策的保障性“兜底”功能無法體現，無法體現社會公平，也使許多農戶對這種脫貧方式不理解，對基層扶貧工作人員抵觸情緒嚴重，對國家扶貧政策穩定性表示懷疑。

從目前情況看，造成這種情況的原因主要有：第一，基層政府脫貧壓力大。截止到2014年年末，我國農村貧困人口的絕對數量高達7017萬，如果要實現到2020年全部農村貧困人口脫貧，那意味著在未來五年的時間里，平均到每個月都必須減少100萬以上的貧困人口。[1]第二，中央政府在出臺精準扶貧政策手段時，沒有對“五個一批”中的“社會保障兜底一批”手段進行一定比例限制，這也導致了一些貧困地區地方政府大量使用低保等社會保障手段對貧困農戶進行脫貧。第三，“兩線”標準沒有統一。很多地方出現了低保線標準高于國家貧困線標準的現象。在這種情況下，獲得低保資格，脫貧就在情理之中了。第四，是中央政府出臺相關政策后，一些貧困地區地方政府官員分析風險得失后和中央政府博弈的結果。

這次精準扶貧中中央政府許諾地方政府，即使脫貧后，原來的扶貧政策措施仍然保持不變。其目的是為了激勵這些地區地方政府和貧困農戶脫貧的積極性，希望地方政府多采取開發式扶貧措施，實現可持續性扶貧，而不是采用低保等社會保障手段實現消極扶貧。但是地方政府是理性經濟人，他們會降低扶貧投入，獲取利益最大化，因此，他們之間存在利益博弈關系。我們假定：

一是中央政府與地方政府在扶貧資金的投入、使用上存在博弈關系。

二是中央政府精準扶貧資金投入包括這次精準扶貧投入資金a，和原有扶貧政策投入資金b，如果兩種資金都投入，假定地方政府消極扶貧（主要使用低保等社會保障手段造假脫貧），中央政府獲得收益為s1；假定地方政府積極扶貧（主要采取開發式扶貧手段脫貧），中央政府獲得收益為s2，顯然，s2>s1。如果取消原來的扶貧政策資金b，假定地方政府消極扶貧，中央政府獲得收益為s3，假定地方政府積極扶貧，中央政府獲得收益為s4，顯然，s4>s3。同時，由于中央政府獲得收益s4和s3的經濟成本比s2、s1低，因此它們的關系是：s4>s3>s2>s1。

三是在中央政府不取消原來扶貧政策資金b的情況下，假定地方政府消極扶貧的成本為h，此時地方政府收益為a+b-h，假定地方政府積極扶貧的成本為l，此時地方政府收益為a+b-1，由于l>h，因此，a+b-h>a+b-1。在中央政府取消原來扶貧政策資金b的情況下，假定地方政府消極扶貧，地方政府收益為a-h，假定地方政府積極扶貧，地方政府收益為a-1，由于l>h，因此，a-h>a-1。中央政府和地方政府的博弈關系如圖1：

從圖中可以看出，首先，不管中央政府選擇策略1還是策略2，也就是不管取不取消原有的扶貧資金b，地方政府都應該選擇策略1，采取消極扶貧（造假脫貧）策略，獲得的收益才是最大的；其次，不管地方政府選擇策略1還是策略2，也就是不管地方政府選擇消極扶貧，還是積極扶貧，中央政府都應選擇策略2，也即取消原有的扶貧資金b，獲得的收益才是最大的。因此中央政府和地方政府之間存在占優戰略均衡（取消原有扶貧資金，消極扶貧）。

但是這次中央政府為了鼓勵地方政府和貧困農戶的脫貧積極性，采取的是策略1，并沒有取消原有扶貧資金b及其相關政策措施，其目的是鼓勵地方政府采取策略2，即積極扶貧策略。按理，當b-（l-h）>0時，即b-l+h>0時，地方政府就應該選擇策略2。即當原有的扶貧政策資金b投入不變，減去積極扶貧和消極扶貧成本之差大于零時，地方政府就應該選擇策略2。但是，從理性經濟人角度看，地方政府不可能這么做，他們只會選擇策略1，使用低保等社會保障手段造假脫貧。因為貧困戶一旦通過脫貧評估后，政府還可以通過各種手段取消他們的低保等社會保障措施（在目前我國扶貧缺乏法治環境下，這種情況完全可能，這也是目前一些被造假脫貧貧困戶所擔心的），收回花在他們身上的脫貧成本，以追求自身利益的最大化。這種方法相比通過積極扶貧方式，顯然，付出的成本更低，收益更高。

另外，由于這次中央政府采用了第三方評估形式，地方政府要造假成功還需要貧困農戶的配合。因此，這里面還存在著地方政府和貧困農戶在造假脫貧過程中的博弈行為。在這次精準扶貧中，由于中央政府許諾脫貧成功后，原來的扶貧政策資金措施b不取消，這也會影響他們在造假脫貧過程中的博弈策略。我們假定：

一是地方政府與貧困農戶在造假脫貧中存在利益博弈。

二是地方政府對脫貧可以采用造假脫貧和真實脫貧（開發式扶貧）兩種方式。而貧困農戶對地方政府的脫貧策略可以采取配合和不配合的博弈策略。假定地方政府通過造假脫貧，貧困農戶配合，通過前文假設知道地方政府收益為a+b-h，不配合，地方政府收益為0；假定地方政府通過真實脫貧方式幫助貧困農戶脫貧，貧困農戶配合，通過前文假設知道地方政府收益為a+b-1，不配合，地方政府收益為0。

三是假定貧困農戶對地方政府造假脫貧方式配合，貧困農戶收益為n1，不配合，貧困農戶收益為0；假定對地方政府真實脫貧方式配合，貧困農戶付出成本為k，收入為n2，則其收益為n2-k，不配合，貧困農戶收益為0。雙方的博弈情況如下圖2：

從上圖中可以看出，從貧困農戶角度看，選擇策略1收益大于策略2，到底選擇配合地方政府造假脫貧，還是配合地方政府投入到真正的脫貧活動中去，取決于成本k的大小，這個成本包括時間、精力、資金、能力等，由于很多貧困農戶養成了等、靠、要思想，因此，更愿意選擇第一方框的配合地方政府造假脫貧策略。當然，這里需要一個前提條件，即n1收益要永遠大于零，否則這種選擇就是錯誤的。恰好這次中央政府許諾了這個政策，即脫貧后，原來的扶貧政策資金b不取消、不改變。這種游戲規則會誘導貧困農戶選擇配合地方政府的造假脫貧策略。因為這樣做不會減損貧困農戶的預期收益，反之，則可能會受到地方政府的恐嚇，失去先前已經獲得的收益，如低保資格等。從地方政府角度看，選擇策略1比選擇策略2收益更大。由于，a+b-h> a+b-l，因此，雙方都會選擇策略1，存在納什均衡。

相反，如果脫貧時，告訴這些貧困地區貧困農戶，原來的扶貧政策資金b會取消，或三年后（即規定一個較短時間后）會取消，由于改變了游戲規則，直接涉及到這些貧困農戶可獲得的預期收益，就會直接影響他們和地方政府的博弈策略，這時他們最不會采取的就是配合地方政府造假脫貧策略，因為，這種策略只會給地方政府帶來好處，而對貧困農戶只會帶來預期扶貧收益的損失。因此，如果地方政府造假，他們就會采取不配合的策略，以維護自身利益。

因此，從反腐敗角度看，在精準扶貧中，應該給那些貧困地區貧困農戶設置脫貧時（或規定一段較短時間后）就會取消原來扶貧政策資金b的規則，這樣有利于利用這些貧困農戶自身力量來反對地方政府在精準扶貧中的造假行為。相反，如果許諾貧困地區貧困農戶脫貧后，原來扶貧政策資金b不取消，這在某種程度上等于為當地地方政府的造假行為提供了保險措施。

二、貧困地區地方政府和第三方評估機構的交易行為分析

在這次精準扶貧中，為了保證評估客觀公正，中央政府使用了第三方評估方法。因此，地方政府要造假脫貧成功，除了需要貧困農戶的配合外，還需要第三方評估機構的配合。從實際調研情況看，一些評估機構并沒有堅持客觀公正原則，出現了與貧困地區地方政府的一些交易行為。第三方評估機構違規問題大的方面主要表現為在評估期間接受地方政府幾十萬的預評估業務，顯然，這會妨礙評估的客觀公正，存在利益沖突；小的方面如接受地方政府免費提供的食宿和公車接送服務等。

之所以會出現這種情況，主要是一些評估機構的團隊負責人深諳這次精準扶貧政治意義重大，是一次難得的名利雙收機會，獲利動機明顯。另外，這些評估機構大多是臨時找一些老師和學生培訓一下拼湊組成，并不具有執業資格，沒有建立一套嚴格的職業道德規范，也沒有行業組織對其進行嚴格的監督管理，完全依靠自律，很難保證其不出現違紀違規行為。正是存在以上一些天然弱點，一些評估機構才會最終被一些貧困地區地方政府“俘獲”，容忍一些地方政府的造假行為。而地方政府一旦造假成功，這些地方政府官員就可能會得到物質獎勵或職務晉升。但是，這些地區的貧困農戶實際上并沒有實現真正脫貧，同時，由于用于收買第三方評估機構的資金來源于精準扶貧資金，實際上也侵害了貧困農戶的利益。另外，因為已經通過評估“脫貧”，從此，這些貧困農戶也很可能再也沒有地方干部幫扶和關心了。同時，這種造假脫貧和評估對于那些實實在在幫助貧困農戶脫貧的“焦裕祿”式好干部，也是不公平的，造成的影響十分惡劣。

三、研究結論及治理措施

（一）研究結論

通過上文分析，可以把地方政府造假行為及其實現途徑通過下圖3表示出來：

從委托-代理角度看，地方政府和第三方評估機構在此次精準扶貧中都是中央政府的代理人。本來中央政府委托第三方評估機構對貧困地區脫貧情況進行評估，是為了解決貧困地區地方政府精準扶貧中的信息不對稱問題，但是，事實上，一些第三方評估機構和一些貧困地區地方政府一樣，為了實現自身利益最大化，出現了和一些地方政府的交易行為，接受和容忍一些地方政府的造假行為，出現了逆向選擇和道德風險。同時，地方政府的造假成功還需要貧困農戶的合作。對于貧困農戶，地方政府可以利用手中掌握分配扶貧資金的權力去游說、激勵甚至恐嚇，而貧困農戶最關心的就是到手的扶貧政策福利會不會被取消。而這次中央政府許諾即使脫貧后也不會取消貧困地區貧困農戶原來的扶貧政策資金b，又給貧困農戶配合地方政府造假提供了定心丸。但是，由于用來收買第三方評估機構的資金來源于貧困農戶的扶貧政策資金，在整個造假過程中，貧困農戶的利益實際上遭受了最大侵害。

（二）治理措施

1.取消原有的扶貧政策和措施。從反腐敗的角度看，在這次精準扶貧中，當一個地區脫貧時（或規定一個較短時間后），要取消該貧困地區貧困農戶原來享有的所有扶貧政策、措施，并把這些情況告知該地區的所有脫貧農戶（這點很重要）。這樣做的目的是為了利用貧困農戶自身力量反對脫貧地區地方政府造假行為。當然，其前提是要讓貧困農戶準確了解國家所有精準扶貧政策措施，并建立專門的造假投訴熱線和網上公眾投訴信息平臺，同時，指定專門負責處理投訴的調查部門，及時回應造假投訴和公布調查處理結果，整個過程要做到公正、透明。

2.“兩線”標準統一。一些地方低保線標準比貧困線高的現象，給一些地方政府大量利用低保政策進行扶貧造假提供了機會。目前，急需降低低保線或提高貧困線，實現“兩線”標準統一。同時，在精準扶貧中，需要對各個地區采用低保等社會保障手段對貧困戶進行脫貧的比例進行一定比例的限制，并進行監督、檢查，防止地方政府利用這種手段脫貧造假。另外，建立一個針對不同類型貧困戶的扶貧制度設計，強化扶貧開發中“開發”定位及低保“兜底”定位，實現對不同人群的“分類施保”。具體而言，對無勞動能力家庭成員的農戶實行醫療、養老、殘疾、助學等專項救助，對有勞動能力家庭成員實行就業援助，對于暫時“支出型”貧困，可以制定臨時救助政策，實行短期針對性援助，助其度過難關后退出低保。[5]

3.權利和機會的扶貧。“按照精準扶貧的理論預設所涉及的貧困不僅僅是貧困者收入的貧困，還包括機會以及權利的貧困，在一個社會共同體內，個人權利以及機會的貧困就意味著他能夠分配到的社會資源相對較少，這也是導致社會出現不平等的重要原因。”[6]因此，對貧困戶的扶貧，不僅僅是物質的扶貧，更重要的是解決權利和機會的貧困問題。應該從政治和法律上保障貧困群體接受教育，參與公民社會的機會、權利和能力。在精準扶貧中，為了防范“精英捕獲”[7]問題，維護自身利益，應該通過法律法規，保障貧困農戶群體參與當地政府精準扶貧工作中去，了解相關扶貧政策，參與扶貧決策，監督扶貧政策實施等。同時，中央政府應該把貧困群眾對扶貧工作的滿意程度作為考量地方政府官員政績的指標之一，實行以貧困群眾評價為主的脫貧評價機制，而不是第三方評估，最終，促使地方政府和貧困群體雙方走向相互合作脫貧的模式。

4.對地方政府和第三方評估機構的交易行為進行治理。首先，每個省份應設立兩家及以上評估機構。這一方面可以增加市場競爭，進行優勝劣汰。其次，也可以增加貧困地區地方政府與評估機構的交易成本，有利于抑制這些地區地方政府通過預評估方法收買評估機構的行為。再次，對于那些有明顯證據表明其與貧困地區地方政府存在利益交易行為或工作不認真導致評價結果不準確的第三方評估機構，采取懲罰措施，如納入黑名單，退回評估經費，對團隊負責人罰款等。對于進行利益輸送的地方政府官員也要進行相應的責任追究，涉嫌違紀違法的要移送司法機關處理，以提高他們的違法成本。

5.建設透明政府。在精準扶貧中之所以會出現造假行為，主要是因為信息不對稱造成的。要解決這個問題關鍵需要建設透明型政府。在精準扶貧中要規定相關信息必須公開，如建立精準扶貧大數據庫供公眾查詢。脫貧評估后，第三方評估機構要把相關評估情況反饋給當地政府和貧困農戶，要求其簽字確認后在網上公開，公開內容包括脫貧地區評估對象名單、脫貧時間、脫貧方式、具體評估人等。地方政府則要定期公開精準扶貧資金使用去向、扶貧對象名單、扶貧時間、扶貧方式、扶貧金額、具體負責人等，接受社會監督。

參考文獻：

[1] 余志剛.農村貧困退出中的“低保悖論”及路徑設計——基于黑龍江省5個貧困縣的調查[J].農業經濟與管理，2016（6）：15-20.

[2] 徐龍順，李嬋，黃森慰. 精準扶貧中的博弈分析與對策研究[J].農村經濟，2016（8）：17-19.

[3] 楊艷東，車凱麗.精準扶貧戰略下農村低保工作中的問題及改革思路[J].經濟界，2016（9）：92.

[4] 莫光輝. 精準反腐：脫貧攻堅戰的政治生態保障——精準扶貧績效提升機制系列研究之九[J].行政論壇，2017（1）：44.

[5] 鐘玉英.國外社會救助改革及其借鑒[J].中國民政，2015（18）：55-57.

[6] 虞崇勝，余楊.提升可行能力：精準扶貧的政治哲學基礎分析[J].行政論壇，2016（1）：24.

[7] Dutta D.Elite Capture and Corruption：Concepts and Definitions[R].National Council of Applied Ecomic Research，Working Paper，2009.

責任編校 王學青

Abstract： Fraudulent behaviors are found in some local governments in their precise poverty alleviation efforts. The reasons as found from the perspective of game theory are as follows： first， the promise by the central government that no changes will be made to the original poverty alleviation measures when poverty is shaken of makes it impossible for the local governments to win the cooperation of poverty-stricken families； second， third-party evaluation agencies entrusted by the central government take the adverse selection course in their pursuit to maximize their profits when bribed by the local government， thus tolerating and accepting the fraudulent behaviors of the local government. Suggestions for their treatment are mainly found in： first， original policies and measures for poverty alleviation should be removed by the central government when poverty is shaken off， which will benefit anticorruption efforts； second， poverty alleviation efforts should be carried out from the perspectives of rights and opportunities； third， the integration of the two lines for subsistence allowance and poverty， together with an assistance mechanism that is comprehensive and categorized， will remove room for fraudulence for local governments； fourth， trade between local governments and third-party evaluation agencies can be treated by means of the market， economy， administration and the law； fifth， greater efforts must be made to the construction of transparent governments.

Key words： precise poverty alleviation； fraudulent behavior； game theory； third-party evaluation agencies