基于AHP的河長制水資源審計評價指標研究

卞毓寧

【摘 要】 河長制水資源審計評價指標的研究，是要建立河長審計評價綜合指標——目標級指標（一級），建立水質(zhì)指標、河道指標、政策機制及執(zhí)行指標、治理指標、資金指標、效果效益指標等方面的準則級（二級）指標，再對應(yīng)建立十八個具體評價指標（三級）；在所構(gòu)建指標的基礎(chǔ)上，相應(yīng)設(shè)計具體評分標準；再應(yīng)用層次分析法，確定準則級指標（二級）的權(quán)重，指標級指標（三級）的權(quán)重，運用所取得相關(guān)河長的數(shù)據(jù)，探討河長的審計綜合評價。研究成果為單段河長的審計綜合評價提供了技術(shù)手段，也可擴充為對多段河總河長的審計評價。

【關(guān)鍵詞】 河長制； 審計評價指標； 層次分析法

【中圖分類號】 F239.4 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）14-0100-07

一、引言

推行河長制是解決水資源及水環(huán)境問題的一個重要舉措，2016年以來隨著《關(guān)于全面推行河長制的意見》實施，很多省市要求由黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任河長。在此情形下，要求對基于河長制的水資源審計評價指標進行構(gòu)建，并為河長制水資源審計提供理論基礎(chǔ)。本文設(shè)計了河長審計評價綜合指標——目標級評價指標（一級），也設(shè)計了水質(zhì)指標、河道指標、政策機制及執(zhí)行指標、治理指標、資金指標、效果效益指標六個準則級指標（二級），還設(shè)計了十八個具體評價指標（三級），并運用層次分析法（AHP）進行綜合評價，為河長審計評價貢獻了可行的技術(shù)手段。

二、文獻回顧

（一）河長制問題

西方國家水資源法律對水權(quán)有明確的法律規(guī)定，主要有三個渠道：一是由對水資源擁有河岸權(quán)的人來管理；二是由對水資源擁有優(yōu)先占有權(quán)的人來管理；三是水資源公有，由政府來管理。西方國家沒有河長制之說。國內(nèi)對河長制的研究，張嘉濤[ 1 ]總結(jié)了無錫、淮安兩市河長制的經(jīng)驗，認為河長制就是由各級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，對轄區(qū)內(nèi)的河道、湖泊、水庫等承擔(dān)全面責(zé)任，落實其整治和管理等措施，以實現(xiàn)河道、湖泊、水庫等水資源、水環(huán)境的持續(xù)改善，確保轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。2016年10月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面推進河長制的意見》。朱玫[ 2 ]分析了河長制存在的職責(zé)非法定、權(quán)責(zé)不對等、協(xié)同機制失靈、考核欠科學(xué)四個缺點，提出了修訂法律法規(guī)，破解權(quán)責(zé)不等、協(xié)同失靈；科學(xué)建立考核機制，破解公平公正難題，落實生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度；強化公眾參與和第三方服務(wù)，破解政府協(xié)同失靈難題，建立社會共治體系。

（二）水資源評價指標問題

ISO14000系列標準以及ISO14031標準涉及水資源指標，OECD環(huán)境指標中包括水資源指標。國內(nèi)水資源評價指標的研究主要分為兩類：一類是河流健康評價指標，另一類是水資源審計評價指標。第一類有高學(xué)平等[ 3 ]按動力狀況指標、水質(zhì)狀況指標、地貌生物狀況指標、服務(wù)狀況指標四大類，設(shè)計了河流健康狀況的等級分項指標；耿雷華等[ 4 ]按服務(wù)功能指標、環(huán)境功能指標、防洪功能指標、利用功能指標、生態(tài)功能指標五大類設(shè)計了健康河流的評價指標。第二類有陳波[ 5 ]提出了人均水資源量、單位土地面積水資源量、單位工業(yè)增加值用水量、單位GDP用水量、城市水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達標率、骨干河道水質(zhì)達標率、城鎮(zhèn)污水處理率等水資源評價指標；錢永祥[ 6 ]設(shè)計了水利資源資產(chǎn)績效審計指標，包括重點審查用水總量情況的審計指標、重點審查用水效率情況的審計指標、重點審查用水效率情況的審計指標；張宏亮等[ 7 ]在自然資源審計指標下設(shè)計了水質(zhì)狀況、水資源總量等水資源審計指標，運用AHP法（層次分析法）給各層次指標賦予權(quán)重，以得到最后加總審計指標；蘇孜等[ 8 ]運用層次分析法（AHP）構(gòu)建了自然資源經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系，包括目標層次指標A、準則層次B的五個指標、指標層C的指標，其特別強調(diào)要分別不同自然資源設(shè)計不同的審計評價指標，對于水資源其設(shè)計了水資源占有率指標、水資源利用率指標、水土流失治理率指標、廢水排放達標率指標；內(nèi)蒙古自治區(qū)審計學(xué)會課題組[ 9 ]構(gòu)建了法律法規(guī)及政策制度執(zhí)行情況和效果指標、重大決策制定執(zhí)行和效果指標等七大類水資源審計指標。

（三）文獻述評

河長制是我國特有的水資源管理模式，各地均逐步開始實施，但對河長制配套的一些措施研究不多也不夠深入。國內(nèi)水利水資源專家主要從河流健康角度來設(shè)計評價指標，側(cè)重于水利功能、防洪功能、生態(tài)功能方面，并未涉及審計評價，也未結(jié)合河長制存在的具體問題來研究；國內(nèi)審計專家較多討論自然資源離任審計評價指標，其討論較粗淺，現(xiàn)在只有一個初步的輪廓，而對于水資源審計評價指標體系的構(gòu)建研究也不夠深入，所構(gòu)建的指標缺乏具體的評價辦法，對于結(jié)合河長制的水資源審計評價指標的研究還未見到。

三、河長制水資源審計評價指標的特點及構(gòu)建原則

1.體現(xiàn)河長制對水體感官要非黑色（或黃色）、無嗅、無漂浮物、水質(zhì)要達到V或IV類等較低的基本要求；

2.體現(xiàn)河長制對河兩岸河面保潔、河道淤積、河道設(shè)施等達到基本要求；

3.體現(xiàn)河長制組織制度建立、監(jiān)測責(zé)任建立、信息上報責(zé)任建立、管護責(zé)任建立及執(zhí)行的要求；

4.體現(xiàn)河長制治理方案制定、控源截污引水補源等治理工程的情況；

5.體現(xiàn)河長制資金拔付、有無違規(guī)使用的情況；

6.體現(xiàn)河長制下治理工程效果、生態(tài)改善、資金節(jié)約利用經(jīng)濟效益等方面的情況；

7.河長一般為領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，牽涉領(lǐng)導(dǎo)干部審計，指標的設(shè)計要便于審計的評價；

8.定量指標、定性指標結(jié)合，定性指標數(shù)字化的原則，盡可能采用定量指標，如取得的是定性指標，也應(yīng)盡量將其數(shù)字（量）化，以利于指標計算評價；

9.指標的設(shè)計與所采用的層次分析法（AHP）相適應(yīng)。

四、河長制水資源審計評價指標的構(gòu)成

設(shè)計河長制水資源審計評價指標時，考慮上述特點及原則，將指標分為三級，一級為總目標，二級為準則級，三級為具體指標級。

目標級是指總目標，總目標實現(xiàn)河長所管轄的河流水質(zhì)、河道、政策落實、治理工程、資金使用、效果效益達到河長制治理要求。

準則級為六個方面：水質(zhì)指標、河道指標、政策落實及執(zhí)行（管理機制）指標、治理工程指標、資金指標、效果效益指標。

水質(zhì)指標包括水體感官指標和水質(zhì)成分指標，主要評價水體是否達到色、嗅、漂浮物等人體感官的要求，以及評價水質(zhì)成分是否達到化學(xué)檢測的要求。

河道指標主要評價河道排污口、淤積面積、違章建筑、占挖河道、水違法事件、保潔等狀況。

政策落實及執(zhí)行（管理機制）指標主要評價河長制有關(guān)政策及相關(guān)法律法規(guī)是否得到落實并執(zhí)行。

治理工程指標主要評價控源截污、清淤、引水補源、違章、占挖等工程實施的情況。

資金指標主要評價各項治理工程資金撥付的情況以及評價各項治理工程資金違反規(guī)定使用的情況。

效果效益指標主要評價控源截污治理工程的效果情況、評價魚類水生動物變動的情況（生態(tài)效益）、評價污染事件、信訪投訴情況（社會效益）、評價各項治理工程資金節(jié)約情況及水資源利用收益情況（經(jīng)濟效益）。

（三級具體指標的組成及每一個三級指標的詳細評分辦法略）。

五、層次分析法河長制水資源審計評價模型

（一）層次分析結(jié)構(gòu)的建立

按河長制審計評價指標的構(gòu)成建立層次結(jié)構(gòu)，見表1。

（二）構(gòu)造判斷矩陣，進行一致性檢驗，并得出權(quán)重

1.目標層判斷矩陣A

對河長進行綜合審計評價通過水質(zhì)指標、河道指標、政策落實及執(zhí)行（管理機制）指標、治理指標、資金指標、效果效益指標來進行，按兩兩重要性對比，得出目標層判斷矩陣A，見表2。

將上述目標層判斷矩陣A用數(shù)學(xué)形式寫出。

A=1 2 3 4 3 71/2 1 2 3 2 51/3 1/2 1 2 1 31/4 1/3 1/2 1 1/2 21/3 1/2 1 2 1 31/7 1/5 1/3 1/2 1/3 1

用AHP軟件，對A矩陣進行單層次排列，檢驗一致性。

經(jīng)檢驗λmax=6.0379，偏離一致性指標CI=0.0076，平均隨機一致性指標RI=1.24，隨機一致性比率CR=0.0061<0.10，說明A矩陣具有滿意一致性，得出準則級指標的權(quán)重，見表2最后一列。

2.準則層判斷矩陣B1

檢驗水質(zhì)指標是否合格通過水質(zhì)成分指標、水體感官指標來進行，按兩兩重要性對比，得出準則層判斷矩陣B1，見表3。

將上述準則層判斷矩陣B1用數(shù)學(xué)形式寫出。

B1=1 1/22 1

用AHP軟件，對B1矩陣進行單層次排列，檢驗一致性。

經(jīng)檢驗λmax=2，偏離一致性指標CI=0，平均隨機一致性指標RI=1E-6，隨機一致性比率CR=0<0.10，說明B1矩陣具有滿意一致性，得出指標級指標的權(quán)重，見表3最后一列。

3.準則層判斷矩陣B2

檢驗河道指標是否合格，通過違法及淤積指標、河道坡堤設(shè)施完好度指標、河道水面及兩岸保潔來進行，按兩兩重要性對比，得出準則層判斷矩陣B2，見表4。

用AHP軟件，對B2矩陣進行單層次排列，檢驗一致性。

經(jīng)檢驗λmax=3.009，偏離一致性指標CI=0.0046，平均隨機一致性指標RI=0.58，隨機一致性比率CR=0.0079<0.10，說明B2矩陣具有滿意一致性，得出指標級指標的權(quán)重，見表4最后一列。

4.準則層判斷矩陣B3

檢驗政策落實及執(zhí)行（管理機制）指標是否合格通過組織機構(gòu)及制度建立、河道整治日常跟蹤制度建立情況、定期監(jiān)測及上報信息、河道周邊環(huán)境監(jiān)管制度建立、落實河道管護責(zé)任制來進行，按兩兩重要性對比，得出準則層判斷矩陣B3，見表5。

用AHP軟件，對B3矩陣進行單層次排列，檢驗一致性。

經(jīng)檢驗λmax=5.0040，偏離一致性指標CI=0.0010，平均隨機一致性指標RI=1.12，隨機一致性比率CR=0.0009<0.10，說明B3矩陣具有滿意一致性，得出指標級指標的權(quán)重，見表5最后一列。

5.準則層判斷矩陣B4

檢驗治理指標是否合格通過治理方案制定、控源截污引水補源等工程來進行，按兩兩重要性對比，得出準則層判斷矩陣B4，見表6。

用AHP軟件，對B4矩陣進行單層次排列，檢驗一致性。

經(jīng)檢驗λmax=2，偏離一致性指標CI=0，平均隨機一致性指標RI=1E-6，隨機一致性比率CR=0<0.10，說明B4矩陣具有滿意一致性，得出指標級指標的權(quán)重，見表6最后一列。

6.準則層判斷矩陣B5

檢驗資金指標是否合格通過資金拔付指標、資金非違規(guī)使用指標來進行，按兩兩重要性對比，得出準則層判斷矩陣B5，見表7。

用AHP軟件，對B5矩陣進行單層次排列，檢驗一致性。

經(jīng)檢驗λmax=2，偏離一致性指標CI=0，平均隨機一致性指標RI=1E-6，隨機一致性比率CR=0<0.10，說明B5矩陣具有滿意一致性，得出指標級指標的權(quán)重，見表7最后一列。

7.準則層判斷矩陣B6

檢驗效果效益指標是否合格通過控源截污效果指標、生態(tài)效益指標、社會效益指標、經(jīng)濟效益指標來進行，按兩兩重要性對比，得出準則層判斷矩陣B6，見表8。

用AHP軟件，對B6矩陣進行單層次排列，檢驗一致性。

經(jīng)檢驗λmax=4.0042，偏離一致性指標CI=0.0014，平均隨機一致性指標RI=0.9，隨機一致性比率CR=0.0015<0.10，說明B6矩陣具有滿意一致性，得出指標級指標的權(quán)重，見表8最后一列。

（三）數(shù)據(jù)的確定

按平時每月（季）評分統(tǒng)計相關(guān)數(shù)據(jù)，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)及對應(yīng)權(quán)重，按層次分析法確認河長審計評價指標的評分。

例：對Q河長進行審計評價。其最近三個月監(jiān)測及跟蹤評分數(shù)據(jù)（按月）如表9。

依據(jù)表3權(quán)重及2017年8月、9月、10月數(shù)據(jù)，計算水質(zhì)指標評分分別為：

2017年8月水質(zhì)指標評分=0.3333*12+ 0.6667*15=14.0001

2017年9月水質(zhì)指標評分 = 0.3333*12 +

0.6667*15=14.0001

2017年10月水質(zhì)指標評分=0.3333*9+0.6667*12 =11.0001

2017年X月水質(zhì)指標評分滿分=0.3333*15+ 0.6667*15=15

依據(jù)表4權(quán)重及2017年8月、9月、10月數(shù)據(jù)，計算河道指標評分分別為：

2017年8月河道指標評分=0.5396*4+0.2970*5+ 0.1634*5=4.4604

2017年9月河道指標評分=0.5396*4+0.2970*5+ 0.1634*5=4.4604

2017年10月河道指標評分=0.5396*4+0.2970*5+ 0.1634*5=4.4604

2017年X月河道指標評分滿分=0.5396*5+ 0.2970*5+0.1634*5=5

依據(jù)表5權(quán)重及2017年8月、9月、10月數(shù)據(jù)，計算政策落實及執(zhí)行指標評分分別為：

2017年8月政策落實及執(zhí)行指標評分=0.4512* 10+0.0808*4+0.1560*4+0.1560*4+0.1560*5=6.8632

2017年9月政策落實及執(zhí)行指標評分=0.4512* 10+0.0808*4+0.1560*4+0.1560*4+0.1560*5=6.8632

2017年10月政策落實及執(zhí)行指標評分=0.4512* 10+0.0808*4+0.1560*4+0.1560*4+0.1560*5=6.8632

2017年X月政策落實及執(zhí)行指標評分滿分 =

0.4512*10+0.0808*5 + 0.1560*5 + 0.1560*5 + 0.1560*5

=7.7256

依據(jù)表6權(quán)重及2017年8月、9月、10月數(shù)據(jù)，計算治理指標評分分別為：

2017年8月治理指標評分=0.6667*10+0.3333*15

=11.6665

2017年9月治理指標評分=0.6667*10+0.3333*15

=11.6665

2017年10月治理指標評分=0.6667*10+0.3333*15

=11.6665

2017年X月治理指標評分滿分=0.6667*10+0.3333*

15=11.6665

依據(jù)表7權(quán)重及2017年8月、9月、10月數(shù)據(jù)，計算資金指標評分分別為：

2017年8月資金指標評分=0.6667*8 + 0.3333*10

=8.6666

2017年9月資金指標評分=0.6667*8 + 0.3333*10

=8.6666

2017年10月資金指標評分=0.6667*10+0.3333*10

=10

2017年X月資金指標評分滿分=0.6667*10+0.3333*10

=10

依據(jù)表8權(quán)重及2017年8月、9月、10月數(shù)據(jù)，計算效果效益指標評分分別為：

2017年8月效果效益指標評分=0.5318*6+0.1856*6+

0.1855*2+0.0971*3=4.9667

2017年9月效果效益指標評分=0.5318*6+0.1856*6+

0.1855*2+0.0971*3=4.9667

2017年10月效果效益指標評分=0.5318*6+0.1856*6+

0.1855*2+0.0971*3=4.9667

2017年X月效果效益指標評分滿分=0.5318*10+0.1856*

10+0.1855*5+0.0971*5=8.587

依據(jù)表2權(quán)重及2017年8月、9月、10月準則級數(shù)據(jù)，計算河長評價指標評分分別為：

2017年8月河長審計評價綜合指標評分= 0.3754*

14.0001 + 0.2346*4.4604 + 0.1330*6.8632 + 0.0784*

11.6665+0.1331*8.6666+0.0455*4.9667=9.50901589

2017年9月河長審計評價綜合指標評分= 0.3754*

14.0001 + 0.2346*4.4604 + 0.1330*6.8632 +0.0784*

11.6665 + 0.1331*8.6666+0.0455*4.9667=9.50901589

2017年10月河長審計評價綜合指標評分=0.3754*11.0001+0.2346*

4.4604 + 0.1330*6.8632 + 0.0784*11.6665 + 0.1331*10 + 0.0455*4.9667

=8.56029143

2017年X月河長審計評價綜合指標評分滿分=0.3754*15+0.2346*5+

0.1330*7.7256+0.0784*11.6665+0.1331*10+0.0455*8.587=10.4678669

通過計算得2017年8月河長審計評價綜合指標評分為9.50901589，其歸屬于優(yōu)；2017年9月河長審計評價綜合指標評分為9.50901589，其歸屬于優(yōu)；2017年10月河長審計評價綜合指標評分為8.56029143，其歸屬于良。綜合考察最近三個月情況，該河長審計評價綜合指標為優(yōu)良。

六、結(jié)語

本文著重闡述一般意義上河長的審計評價，當(dāng)然不同的河流會有一定差異，對于比較特殊的河流，例如生活水源地河流其河長的審計評價會有更高的要求，如何對其加以修正，以適應(yīng)更高的要求呢？可以通過調(diào)節(jié)層次分析法的權(quán)重加以修正，例如調(diào)節(jié)水質(zhì)指標權(quán)重和經(jīng)濟效益指標權(quán)重。河長制水資源審計評價指標的研究具有現(xiàn)實意義，未來可以進一步研究多段河流河長審計評價的銜接問題，也可以進一步研究河長制下水資源資產(chǎn)負債表的編制。

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