我國環(huán)境權入憲的實證分析

陳旭 葉晶晶

摘 要 隨著生態(tài)環(huán)境治理的不斷深入，環(huán)境權入憲成為了爭議的焦點，既有肯定說，又有否定說，但是當前全世界范圍內(nèi)環(huán)境權入憲的趨勢已經(jīng)基本形成。因此，本文認為只有通過實證分析的方式來研究域內(nèi)、域外的憲法文本，從中找到我國在環(huán)境權立憲方面的不足與方向，才能為我國的生態(tài)法治建設提供切實有效的建議。

關鍵詞 環(huán)境權 憲法 實證分析

作者簡介：陳旭，南京工業(yè)大學法學院，憲法學與行政法學碩士研究生；葉晶晶，華東師范大學教師教育學院，碩士研究生。

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.236

環(huán)境權入憲是環(huán)境權研究的重要內(nèi)容，是我國生態(tài)文明建設中必須面對的重大問題。本文通過實證分析的方法對我國現(xiàn)行憲法文本中的環(huán)境保護條款以及域外憲法的環(huán)境權條款進行分析，探尋域外憲法文本的可行之處加以借鑒，以期提出我國環(huán)境權入憲的可行建議。

一、我國現(xiàn)行憲法文本中的環(huán)境保護條款分析

從憲法規(guī)范角度看，我國現(xiàn)行憲法文本涉及環(huán)境內(nèi)容的條款主要有第九、第十、第二十二、第二十六條，其中，第九條第二款和第二十六條是與環(huán)境保護最相關的條款，學界并無爭議。 這兩個條款在憲法中的性質是怎樣的，在憲法中規(guī)定環(huán)境權的必要性又是什么呢？

（一）我國現(xiàn)行憲法文本中環(huán)境保護條款的定性

憲法中的環(huán)境保護條款大抵可以分為四類：環(huán)境基本權利條款；環(huán)境基本國策條款；環(huán)境程序性權利和個人環(huán)保義務。 我國現(xiàn)行《憲法》第九條第二款、第二十六條，這兩條關于環(huán)境保護的條款并未規(guī)定在第二章“公民的基本權利和義務”當中，而是被設置在了第一章“總綱”當中。可以看出這兩條并未在憲法中確定公民的環(huán)境權。從內(nèi)容來看，這兩條的規(guī)定用了“國家保障”、“國家保護和改善”等術語，沒有使用“權利”、“利益”等字樣，所以嚴格地從規(guī)范角度看，我國現(xiàn)行憲法只是規(guī)定了“國家義務”。因此，從形式和內(nèi)容上可以看出，我國現(xiàn)行憲法中關于環(huán)境保護的條款屬于環(huán)境基本國策。

20世紀90年代以來，僅僅將“環(huán)境保護”作為國家政策在憲法中列明，而未將其明確為公民的環(huán)境權的國家并不多見，主要有尼日利亞、敘利亞、緬甸等國，當然，我國也是其中的一員。

（二）環(huán)境權入憲的必要性

環(huán)境權是公民、法人和其他組織等對其所處環(huán)境所享有的保障其正常生產(chǎn)、生活所需的良好環(huán)境質量的權利。呂忠梅認為環(huán)境權應該是公民的一項基本權利，是現(xiàn)代法治國家公民的人權。 基于這一觀點我認為環(huán)境權入憲存在以下必要性：

1.環(huán)境權入憲能夠保障基本人權

公民環(huán)境權作為一項基本人權在1972年的《人類環(huán)境宣言》中首次提出，此后世界多國針對公民環(huán)境權制定了諸多國際條約。目前我國主要簽署了1997年和1998年人權公約 等重要的國際人權公約，公民環(huán)境權作為第三代人權的重要內(nèi)容，在這些國際條約中得到了明確。因此，我國應當在國際潮流的推動下將環(huán)境權寫入憲法，從而實現(xiàn)我國人權保護的歷史性突破。讓環(huán)境權、生存權、發(fā)展權等基本人權被憲法所承認，得到更好的保障。這既是對國際趨勢的積極響應，又是對我國生態(tài)環(huán)境法治建設發(fā)展的強有力保障。

2.環(huán)境權入憲可以響應世界立憲潮流

縱觀世界各國立法，尤其是發(fā)展中國家的環(huán)境權立法，基本已經(jīng)展現(xiàn)出具體化、公民權化和憲法化的態(tài)勢。習近平總書記曾強調(diào)：“憲法只有不斷適應新形勢、吸納新經(jīng)驗、確認新成果，才能具有持久生命力”。因此，我們需要完善憲法中存在的不足。智利、巴西、南非、俄羅斯、印度尼西亞、越南等發(fā)展中國家分別在1980年、1988年、1993年、1993年、2000年、2013年將環(huán)境權寫入了憲法。金磚五國中只有我國和印度還沒有在憲法中確認環(huán)境權，這兩個國家的環(huán)境狀況都面臨著十分嚴重的問題。因此，我國應當借鑒其他發(fā)展中國家以及發(fā)達國家的立法經(jīng)驗，研究環(huán)境權入憲的具體方案，盡早實現(xiàn)環(huán)境權的憲法化。

二、域外環(huán)境權入憲的文本分析

本部分以吳衛(wèi)星在《環(huán)境權入憲的比較研究》一文中提出的相關實證數(shù)據(jù)為基礎，結合我國的立法現(xiàn)狀進行分析，為本文提出的環(huán)境權入憲的具體方式提供實證支撐。

（一）域外憲法中環(huán)境權條款的類型

上文中提到了憲法環(huán)境保護條款的四種類型，當前世界各國的憲法幾乎不會采用單一模式，大多是幾種類型的混合。 目前在憲法中確立了環(huán)境權的國家大多數(shù)采用了“環(huán)境權+環(huán)境基本國策”、“環(huán)境權+環(huán)境基本國策+程序性權利”、“環(huán)境權+環(huán)境基本國策+環(huán)境保護義務”或“環(huán)境權+環(huán)境基本國策+程序性權利+環(huán)境保護義務”這四種類型。筆者將以菲律賓的現(xiàn)行憲法文本為例來簡述其中應用較為廣泛的一種類型。

1987年制定的《菲律賓共和國憲法》第二條第十六款確認了環(huán)境權。該憲法中的環(huán)境權條款沒有設置在第三條“權利法案”之中而是位于第二條“關于原則和國家政策的宣言”部分。由此可見，菲律賓以基本國策的方式確立了環(huán)境權，這樣的方式與我國現(xiàn)行憲法文本的規(guī)定類似，但我國僅僅是確立了國家義務并未明確公民的環(huán)境權，這是本質上的區(qū)別。

（二）域外憲法中環(huán)境權條款的位置

環(huán)境權在憲法中的位置能夠體現(xiàn)一個國家對于該權利的重視程度。吳衛(wèi)星將各確定了環(huán)境權的國家憲法進行比較，發(fā)現(xiàn)主要存在四種立憲例，分別是把環(huán)境權設置在“序言”、“權利法案”“國家政策、原則或目標”、“其他”位置。根據(jù)吳衛(wèi)星的統(tǒng)計 ，在“一體化權利法案”、“經(jīng)濟、社會與文化權利”和“其他”部分設置環(huán)境權的國家最多，因此，筆者選取了其中較具代表性的法國進行分析。

2005年法國通過了《環(huán)境憲章》，該憲章屬于法國現(xiàn)行憲法的一部分。法國的《環(huán)境憲章》中不僅規(guī)定了公民的環(huán)境權，還規(guī)定了公眾環(huán)境知情權和參與權、個人的環(huán)保義務、環(huán)境損害賠償、風險預防原則等內(nèi)容。與此同時，《法蘭西共和國憲法》也對環(huán)境權保護的專門機構和專門人員進行了規(guī)定。可見法國的憲法環(huán)境權由《環(huán)境憲章》和《法蘭西共和國憲法》構成，屬于環(huán)境權條款設置的其他位置。

三、我國環(huán)境權入憲的路徑

在憲法中寫入環(huán)境權，可以提升環(huán)境權的法律地位，完善環(huán)境保護相關立法。同時，在具有最高效力的憲法保障之下既可以實現(xiàn)公民的環(huán)境權，又可以貫徹國家的環(huán)保職責，從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法治建設的目標。目前，學界認為我國環(huán)境權入憲的路徑主要有兩條，一是解釋、二是修改。

（一）解釋憲法環(huán)保條款確認環(huán)境權

我國雖然沒有在憲法中明確公民享有環(huán)境權，但是在現(xiàn)行《憲法》第九條第二款和第二十六條中規(guī)定了國家的環(huán)境保護義務，這兩條屬于基本國策。吳衛(wèi)星認為如果采取“非原旨主義”的憲法解釋方法，亦可從“環(huán)境政策”條款推導出公民環(huán)境權。 這一觀點在比較法上也可以找到先例，1975年《希臘憲法》第二十四條第一款為“保護自然環(huán)境和文化環(huán)境是國家的職責”，其中并未明確公民的環(huán)境權，但是在一個實際案件中，法院基于政府環(huán)境保護的憲法義務引申出了健康環(huán)境的憲法權利，同時希臘學術界和最高行政法院均認為，該條不僅將環(huán)境保護視為國家義務，而且應當視為社會權利和個人權利。由此可見，通過這樣的解釋方式也可以在我國的現(xiàn)行憲法中引申出環(huán)境權，但是具有不明確性。

除了環(huán)境基本國策條款之外，張震認為，還可以從我國現(xiàn)行《憲法》第三十三條規(guī)定的“國家尊重和保障人權”中找到環(huán)境權的權利來源。現(xiàn)代憲法權利理論認為，國家對人權的尊重與保障義務并不僅僅限于公民權利和政治權利，還應當包括經(jīng)濟、社會、文化等權利。同時，世界各國的學術界一致認同將公民環(huán)境權作為一項基本人權進行保障。因此，從《憲法》第三十三條的規(guī)定中也能引申出公民環(huán)境權。

盡管從理論和實踐上看這兩種解釋路徑有一定的道理，但是結合我國實際來考量，這兩種解釋方法并不足以保障公民的環(huán)境權。以我國《環(huán)境保護法》的內(nèi)容為例，《環(huán)境保護法》是全國人大常委會通過的法律，與其法律位階相同的《勞動法》等法律在其第一條中大多會明確“根據(jù)憲法，制定本法”，這樣的表述一方面闡明該法的合法性，另一方面強調(diào)公民的權利。但是《環(huán)境保護法》中并沒有這樣的表述，反而強調(diào)了環(huán)境保護是我國的基本國策，這就從一個側面否定了公民的環(huán)境權。因此，筆者以為通過解釋現(xiàn)有憲法條文的方式來確立我國公民環(huán)境權的做法并不可取。

（二）修改憲法增加環(huán)境權條款

徐顯明曾在2004年第四次修憲時提出增加環(huán)境權等10項權利，周葉中認為，應當在《憲法》第二十六條確認國家環(huán)境保護義務的基礎上增加一條。筆者也認為，與解釋憲法條文相比，修改憲法增加環(huán)境權條款是我國環(huán)境權入憲的主要路徑。

根據(jù)上文對域外憲法文本的分析，筆者對我國環(huán)境權入憲的方式有以下兩點建議：

1.修改憲法基本國策條款，增加環(huán)境權、環(huán)境保護義務條款

借鑒1992年《越南社會主義共和國憲法》的模式，將公民的環(huán)境權和環(huán)境保護義務設置在同一條中，由此將公民的權利和義務統(tǒng)一起來，并且將環(huán)境基本國策融入其中。因此，筆者建議修改現(xiàn)行《憲法》第二十六條，將其設置到第二章“公民的基本權利和義務”當中，修改為“國家保護和改善生態(tài)環(huán)境，每位公民有合理利用自然資源的權利和保護生態(tài)環(huán)境的義務”，同時保留第九條第二款的規(guī)定作為基本國策。這樣我國也就構成了“環(huán)境權+環(huán)境基本國策+環(huán)境保護義務”的憲法環(huán)境權模式。

2.在憲法中設置專門的機構來保障環(huán)境權

借鑒南非和斐濟的立憲經(jīng)驗，在憲法中明確環(huán)境權的救濟機構——人權委員會。《南非共和國憲法》在第九章“支持憲政民主的國家機構”中規(guī)定了人權委員會對環(huán)境權遭受侵害時的救濟，《斐濟憲法》在第二章“權利法案”中規(guī)定了人權和反歧視委員會的作用。筆者以為，基于當前我國沒有人權委員會的現(xiàn)狀，以及增設國家機構的難度較大，我國現(xiàn)行《憲法》應當在第二章“公民的權利和義務”中增設人權委員會條款“公民認為本章中任何一項權利遭受侵犯的都有權向人權委員會提出申訴”。當然，在增加這一條款之前我國應當設立人權委員會，并且構建一套完善的監(jiān)督機制。

四、結語

環(huán)境權入憲是保障人權的重要方式，同時也是提高人民幸福感，建設大美中國的重要途徑，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法治化的重要保障。與此同時，環(huán)境權入憲也能夠增強我國的國際聲譽，為我國法學研究的國際化、現(xiàn)代化、全面化奠定基礎。因此，筆者期望在我國憲法的完善過程中能夠看到公民環(huán)境權的誕生和發(fā)展，增強我國生態(tài)環(huán)境建設的法治保障，提升我國人權保障的廣度和深度。

注釋：

譚倩.生態(tài)環(huán)境的憲法保護——以中國憲法第26條為中心.北京理工大學學報（社會科學版）.2017（4）.123.

吳衛(wèi)星.環(huán)境權入憲的比較研究.法商研究.2017（4）.173，176，178，180.

呂忠梅.論公民環(huán)境權.法學研究.1995（6）.63.

1997年《公民權利和政治權利國際公約》和1998年《經(jīng)濟、社會、文化權利國際公約》。

張震.憲法環(huán)境條款的規(guī)范構造與實施路徑.當代法學.2017（3）.39.