縣級政府社會治理能力的制約因素與提升路徑

鄭志龍 劉瀟陽

摘 要：社會治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力系統中的重要組成部分，實現政府社會治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。我國縣級政府社會治理能力總體狀況不容樂觀，尤其是在社會組織培育、基層自治指導、社會治理方式創新等方面能力不足。當前制約縣級政府社會治理能力的主要因素不僅包括縣域政治環境、經濟環境、社會環境等外部環境，還包括社會治理理念、政府管理制度等內部要素。縣級政府社會治理能力的提升應從創新社會治理理念、完善政府內部管理制度、優化社會治理工具三方面著手。

關鍵詞：縣級政府；社會治理能力；提升路徑

中圖分類號：D625文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）06-0007-08

加強和創新社會治理，提升社會治理能力，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。縣級政府作為推進社會治理體系和治理能力現代化的“一線指揮部”①，其社會治理能力的高低，直接關系中國特色社會主義社會治理的有效性和國家治理水平的提升，關系人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。本文通過對河南省4個樣本縣調研數據的分析，對縣級政府社會治理能力的現狀做出評價，揭示縣級政府社會治理能力的制約因素，并探尋其提升之道，助推縣級政府社會治理能力現代化。

一、縣級政府社會治理能力存在的問題

為了解縣級政府社會治理能力的現狀，“地方政府社會治理能力評估及提升路徑研究”課題組于2017年9月至12月間，分別前往河南省A、B、C、D四縣進行實地走訪調查。所收集的研究資料不僅包括縣級政府社會治理領域的各項客觀數據，還針對縣級政府社會治理能力的特點隨機走訪了4個縣的若干社區和村鎮，對縣域公眾進行書面問卷調查。調查的主要內容包括受訪者對當地治安狀況的滿意度、對基層自治法律法規的了解度、對基層自治運行的滿意度、對政府工作人員依法治理的滿意度、對社會主義核心價值觀的認同度、對基層政府服務的滿意度等方面的主觀感受。課題組共向4個樣本縣的基層干部和群眾發放問卷1200份，回收有效問卷1117份。從調研結果看，當前我國縣級政府社會治理能力存在以下幾個方面問題。

（一）提供公共服務能力總體較好，部分領域相對落后

縣級政府作為上級政府決策的主要執行者與縣域社會服務的主要提供者，日常工作中主要職責之一便是面向基層提供公共服務與公共產品。因此，公共服務能力是其社會治理能力中的重要能力之一。一般而言，縣級政府應提供的基本公共服務主要包括社會保障、科教文體衛事業、基礎設施建設、公共安全維護等。社會保障方面，課題組調研的4個縣，在基本養老保險覆蓋率、基本醫療保險參保率兩項指標上均超過了95%，表明其社會保障體系較為完備。義務教育方面，4個縣的九年義務教育鞏固率均在95%以上，義務教育階段師生比在1∶18至1∶20之間，與全國平均水平持平。公共安全方面，4個縣中均有超過87.5%的受訪者認為“非常安全”或“比較安全”，絕大部分訪問對象對于當地政府的公共安全維護能力持積極態度。上述數據表明，縣級政府提供公共服務能力總體較好，基本能夠為縣域群眾提供優質充足的公共產品與公共服務。但縣級政府在基礎設施建設能力上存在某些短板和不足。以D縣為例，截至2016年底，該縣飲水安全覆蓋率僅為49%，農村污水及生活垃圾無害化處理率為10%以下，意味著當前D縣仍有超過50%的居民的飲水安全無法保證，90%以上的居民生活垃圾和污水隨意排放。與此形成鮮明對比的是，目前我國城市安全飲水覆蓋率在99%以上，北京市生活垃圾無害化處理率達99.6%。巨大的差異反映出D縣政府基礎設施建設能力仍有較大提升空間。

（二）社會組織培育能力滯后于現實需求

社會組織作為有別于政府、私人的第三方部門，能夠彌補政府工作不足，承接政府轉移的公共服務，也是社會協同治理、公眾有效參與的重要載體。從調研結果看，當前縣級政府社會組織培育能力至少存在兩方面的不足。一是投入社會組織培育工作的資源不足。2016年8月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革社會組織管理制度 促進社會組織健康有序發展的意見》。8月30日，民政部在中央文件精神的指導下將民政部民間組織管理局更名為社會組織管理局，著力加強對社會組織的培育、監管與領導。然而，該項工作在縣級層面上的開展較為緩慢。以本課題組調研的4個縣為例，僅有D縣和B縣編制了相應的社會組織管理預算，C縣與A縣年度社會組織管理支出為零，4個縣的民政局均未設立專門的社會組織管理部門。人力資源方面，4個縣的社會組織管理人員均由其他部門臨時抽調而來，多兼有其他職務，工作重心并不在社會組織管理上，人員不足、專業性差的現象較為突出。二是對社會組織的監管服務工作流于形式。隨著《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等法律法規的出臺，我國社會組織管理制度逐步規范。但縣級政府在工作實踐中往往重審批登記、輕監督服務。由于縣域內社會組織較為分散，機關人員數量不足，僅僅社會組織的年檢和登記就已忙不過來，對指導社會組織的規范化建設、引導社會組織參與社會治理等工作無暇顧及。以A縣為例，調研統計數據顯示，該縣2016年社會組織評估合格率為100%，實際上截至2016年12月，該縣民政局對全縣217個社會組織的評估工作僅完成了2個，對其余215個社會組織的監管事實上是缺失的，對于完善社會組織政策環境，促進社會組織的規范化、法制化等社會組織培育工作進行緩慢。

（三）基層自治指導能力較為薄弱

縣級政府對基層群眾自治的指導能力是其社會治理能力體系的重要組成部分。集體經濟發展不僅能增加基層群眾的個人收入，也能為基層自治組織的運行提供物質基礎。習近平總書記在《擺脫貧困》一書中專門指出：集體經濟與農民脫貧不是沒有關系，而是關系重大。②課題組在對4個樣本縣中31個村、12個社區進行實地調研后發現，其人均集體經濟收入分別為每年0.2元、5.26元、27.90元、103.43元。大部分村/社區沒有集體經濟收入，主要依靠上級政府劃撥的辦公經費及其他返還款項維持運轉；已有的集體經濟收入來源多為依靠區位優勢，利用城鎮化的機會出租土地、門面房得到的；只有少數幾個村/社區發揮自身優勢，通過建設養雞場、菇類種植場、服裝廠等方式實現集體經濟盈利。70%以上的受訪村/社區表示，幾乎沒有來自上級政府的指導幫助，集體經濟發展主要依靠本地的“能人”來實現；有4個村表示，由于缺乏技術支持和外部市場信息，本地發展的集體經濟項目因虧損而關閉；90%以上的受訪村/社區希望獲得政府的政策支持。由調研可知，部分縣級政府缺乏對集體經濟發展的指導能力，未能滿足群眾發展集體經濟的迫切愿望。

調查結果顯示，部分縣域群眾對當地政府基層自治指導能力有較大意見。以D縣為例，有45.4%的受訪者對當地基層自治的運行表示不太滿意或非常不滿意。其中，有39位受訪者認為“群眾無法通過村民大會等形式參與基層自治”；有27位受訪者認為“村級財務狀況不公開，不透明”；有23位受訪者認為“村干部只為滿足個人利益，毫無集體觀念”；有14名受訪者認為“村干部能力差，管理水平低”。可見，D縣基層民主自治的運行情況較差，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四項主要參與方式基本沒有得到落實，政府缺乏對村民委員會/居民委員會換屆選舉的指導幫助。此外，受訪者對“村干部只為滿足個人利益，毫無集體觀念”“村干部能力差，管理水平低”兩項問題反映較多，這表明村民委員會/居民委員會成員綜合素質不高，缺乏為人民服務的意識，也從側面反映出當地政府對村民委員會/居民委員會成員進行培訓指導不夠重視。

（四）社會治理方式創新能力有待提升

當前我國縣級政府的社會治理仍習慣于運用行政手段和經濟手段實現對社會的單向控制，法律和思想教育方法運用不足，呈現出簡單化、強制性的特點。經濟手段與行政手段均屬于自上而下的強制手段，通常遵循既定的執行程序，難以解決實際社會問題，也容易引起公眾的不滿情緒，導致縣級政府公權力的下降。從本次調研的數據來看，有38.9%的受訪者認為縣級政府的工作人員不能依法辦事。這表明，縣級政府對于運用法律方式、思想教育方式進行社會治理的情況不佳。此外，縣級政府對當代治理工具與現代信息技術的運用也較為落后。黨的十八屆三中全會明確提出要改進社會治理方式，實現政府治理與社會自我調節、居民自治的良性互動，而縣級政府對包括社區治理、志愿者服務、公私伙伴關系、公眾參與及聽證會等社會化工具的運用情況并不理想。例如，D縣每萬人擁有的志愿者數為0.23人，B縣每萬人擁有的志愿者數為17人，遠低于2016年全國平均水平442人；D縣政府和B縣政府購買公共服務支出占政府總支出的比重分別為0.6%和0.7%，其中向社會組織購買公共服務的支出比例為0，表明D縣政府和B縣政府對公私伙伴關系建設、社會組織參與公共服務兩項工具運用不足。調研數據表明，部分縣級政府對社會化工具的運用還有較大改進空間。

二、縣級政府社會治理能力的制約因素

政府能力不僅受到政治、經濟、社會等外部環境的影響，還受到人員、制度等內部要素的影響。本文將從外部環境、內部要素兩個方面具體分析縣級政府社會治理能力的制約因素。

（一）外界環境的制約

1.政治環境的影響

政治環境主要是通過上級政府的壓力—激勵機制對縣級政府的社會治理施加影響。來自上級政府的壓力—激勵機制主要包括政府績效評估制度和干部人事管理制度，這是縣級政府社會治理能力的重要制度環境。在我國政府的現行績效評估體系內，上級政府是評估的唯一主體，必然出現以上級政府的偏好替代公眾偏好，以政治權威替代制度權威的情況。此外，自上而下的績效評估體系，實質上構成了上級政府與其下級政府之間的權力—責任關系，通過考核指標的項目設置和賦權，政府明確了所要完成的任務和重要程度，通過政府內部的科層制結構逐步下達，落實到人。這種制度大大加強了地方官員對上級政府的回應性和責任意識，卻無法保證它們對公眾需求的重視程度。另一項重要的制度環境因素是我國的地方政府干部管理制度。對于縣級政府而言，縣內的副處級以上領導干部由市黨委管理；縣政府組成部門的領導干部的考察、選拔、任用由縣黨委和縣組織部門進行。通過干部管理制度與績效考核制度的組合使用，縣級政府官員的晉升與考核指標聯系起來，構成了來自上級政府的壓力—激勵機制，從而實現上級政府意志的有效執行。

政府官員也會尋求自身利益的最大化。對于縣級政府官員而言，其自身利益包括物質待遇提高、自我價值實現、社會地位提升等方面，但在當前制度環境下他們的自身利益集中體現在職務晉升上。然而，政府的工作目標具有多樣性，不僅包括實現經濟發展，還包括提供充足的公共服務、保護環境、實現社會公平正義等其他目標，而且許多目標是相對模糊和難以量化的，很難在績效評估指標體系中有所體現。實踐中，地方政府對績效評估指標的設計往往過度重視經濟增長，而相對忽視對社會治理領域的評估。為了在績效考核中獲得更高分，縣級政府往往把有限的財力、人力投入考核指標所涉及的領域中，從而忽視了其社會治理能力的發展。例如，在公共服務領域，縣級政府首先考慮的是建設周期短、對經濟有明顯推動作用的項目，如道路鋪設、城市規劃建設等；而對于與公眾切身利益相關但見效慢的項目，如義務教育、文化體育發展等則興趣不大。可見，作為重要的外部環境因素，來自上級政府的壓力—激勵機制，在一定程度上影響到了縣級政府社會治理能力的正常發揮。

2.經濟環境的影響

對縣級政府而言，縣域經濟的發展水平決定了政府可以獲得的公共資源的規模。具體而言，縣級政府的財政收入是縣級政府社會治理能力開展的物質基礎，而縣域經濟的發展水平是決定縣級政府自身收入水平的最重要因素。自分稅制改革以來，縣級政府自身收入的主要來源為增值稅、營業稅、企業或個人所得稅、資源稅、土地增值稅、土地使用稅等地方稅種。由于縣域經濟發展水平普遍較低，多數縣級政府均不同程度地出現自身財力不足的情況，甚至連政府自身運行也難以保障。2015年，D縣一般公共預算收入83803萬元，支出472401萬元，財政自給率僅為17.74%。A縣盡管在上級政府的轉移支付及專項資金補助的幫助下，基本實現了財政收支平衡，但仍存在數千萬的資金缺口。同時，由于中央和地方在事權、財權的劃分上不夠合理，大量的社會治理職責由一線基層政權尤其是縣級政府承擔。盡管縣域社會治理的重大項目建設資金主要由上級政府撥款，但往往要求縣級政府承擔相應的配套資金，而縣級政府自身的財力又不足以承擔該項支出，從而導致部分公共項目擱置、停頓，對縣級政府社會治理能力形成制約。

3.社會環境的影響

縣級政府社會治理能力的強弱不僅取決于政府自身的能力，還與當地公眾、社會組織的社會治理參與情況有關，而社會的充分發育是實現公眾與社會組織有效參與社會治理的前提。我國當前的社會治理實踐表明，縣域公眾參與社會治理的能力仍有較大不足。一方面，我國仍處于傳統社會向現代社會的轉型期，公眾仍有“凡事依靠政府”的思維慣性，缺乏主動參與社會治理的主體意識和權利意識；另一方面，公眾有效參與社會治理必須具備相應的參與素質。第六次全國人口普查結果顯示，我國農村人口占全國總人口的50.32%，其中絕大部分在縣域居住，而農村居民在公共道德意識、法制意識、民主意識、溝通合作水平等方面均低于城市居民，難以達到參與縣域社會治理的要求。

成熟的社會組織體系能夠承接和完成政府轉移出的部分社會管理與公共服務職能，提升社會治理效率，也是政府社會治理能力的重要補充。然而，當前我國縣級社會組織的發育情況并不理想。有研究顯示，從社會組織登記情況來看，僅有25%的社會組織是在縣級層面登記的，低于市級層面的31%與省級層面的29%；從社會組織活動范圍來看，僅有平均29.09個社會組織能夠在縣域范圍開展活動。③與此同時，縣域社會組織表現出明顯的行政化傾向。一方面，縣域社會組織獲得的會員會費與社會捐贈數量不足，日常活動主要依靠政府財政支持，導致其日常活動易受到行政權力干預；另一方面，縣域社會組織多由政府部門轉化而來，不僅人員、設施源于政府，其活動理念、運行方式也受政府機關影響，存在官僚化、行政化現象，缺乏服務意識。由于自身發展狀況的限制，縣域社會組織目前還不能完全承接政府轉移出的社會管理與公共服務職能，對社會治理的參與程度不足。

（二）內部要素的制約

1.社會治理理念的制約

在我國由社會管理向社會治理的演進過程中，傳統的社會管理理念也應向社會治理理念轉變。然而，在長期以來以經濟為導向的政府管理觀念和官本位思想的影響下，部分縣級政府仍有較為濃厚的管理型政府思想存在。從調研情況看，當前我國縣級政府社會治理理念主要存在以下三方面不足。

第一，服務理念的偏差。在社會治理理論視野下，政府并不是與民眾相對立的統治者，而首先是代表公共利益、承擔公共責任的服務者，目標是為社會提供充足優質的公共服務。然而，在實際工作中，縣級政府及其工作人員往往將民眾視為被管理對象，忽視公共利益，缺乏對公眾服務的熱情，傾向于實行功利性服務，甚至利用公共資源服務個人利益。具體表現為：縣級政府公務人員在社會治理過程中不是主動了解群眾需求，服務人民群眾，而是辦事推諉拖拉，缺乏服務精神和責任心，官僚主義作風嚴重；在執行上級政策命令時不是認真領會政策意圖，設法將政策與縣域實際情況相結合，而是采取簡單、粗暴的方式執行政策，造成政策目標偏離，甚至以自身利益為取向，選擇性執行上級政策，不合意的政策就亂執行或不執行。服務觀念的偏差導致縣級政府不僅難以滿足公眾的一般需求，還會惡化政府在公眾心目中的形象，甚至導致部分群體性事件的發生。

第二，發展理念的偏差。從調研結果看，4個縣政府的工作人員都在不同程度上陷入發展主義的思維模式，出現發展理念的偏差。在縣級政府層面，發展主義有兩種主要表現形式：一是物本主義。縣級政府片面地將發展等同于經濟增長，又將經濟增長視為縣域GDP增長或人均收入的提高，而忽視了政治、社會、文化、生態等領域的均衡增長。二是發展手段與目的的倒置。發展的最終目的是為了實現人的自由全面發展，發展成果應由人民共享。但在發展主義理念的指導下，縣級政府的發展呈現出為了發展而發展的邏輯錯誤。縣級政府社會發展理念的偏差導致其自身能力結構失衡，著重強化經濟發展能力，而忽視社會治理能力。

第三，參與觀念的偏差。傳統地方政府管理的權力運行主要體現為自上而下的行政控制，而社會治理的運行方式主要包括各治理主體間的互動溝通、協商談判、合作共贏，既要有自上而下的頂層設計，也要充分發揮社會的作用，實現自下而上的有效參與。然而，在社會治理實踐中，縣域社會組織參與社會治理的程度普遍不高，與社會組織簽訂的合作協議也較為少見。公眾參與方面，有部分縣級政府及其職能部門將民眾視為麻煩的來源，不愿與民眾進行平等的溝通協作，民意調查、聽證會、公眾評議等參與渠道流于形式，對于公眾提出的意見和建議既不解釋，也不調整。縣級政府社會治理平等參與觀念的偏差，導致其他社會治理主體難以分擔縣級政府的社會治理責任，加大了政府社會治理的工作量和難度，也影響了其社會治理能力的有效開展。

2.內部管理制度缺陷的制約

政府作為社會的管理者和公共服務的提供者，不僅要制定一系列約束其他組織和個人的規則制度，還要擁有完備的內部管理制度，對政府部門及其工作人員履行公共職能的行為過程實施有效管理，以保證政府工作的正常運行。

第一，縣級政府制定社會治理政策制度存在缺陷。制定科學合理、符合現實需求的社會治理政策是履行社會治理職能的重要前提。在理想狀態下，公共政策的制定過程應符合科學化、民主化、規范化的要求。目前，縣級政府社會治理政策的制定仍屬于自上而下的制定機制，即以縣級政府及其職能部門為代表的上級管理者決定社會管理和公共服務的具體事項，通過政策、規定等形式向基層傳達，公眾缺乏有效表達自身偏好和需求的途徑。自上而下的制定機制保證了政策制定的權威性和效率，但在透明性和民主性方面表現較差。在制定程序層面，4個縣政府及其職能部門均沒有根據當地實際情況制定更加詳細的社會參與方案，聽證會、論證會流于形式，科學化、民主化、規范化的要求沒有得到有效執行。縣級政府制定社會治理政策制度的缺陷，導致其制定的規則制度的質量普遍不高，規則制度脫離公眾利益訴求、缺乏長期效應的現象時有發生，影響了縣級政府社會治理能力的實際效果。

第二，縣級政府責任追究制度存在缺陷。一是問責主體單一。按照問責主體劃分，當前實踐中的責任追究制度主要有同體問責和異體問責兩種形式。由于相關法律體系還不夠完善，對縣級政府而言，其問責主體為各級黨委和政府，公民個人、新聞媒體、社會組織等社會力量以及人民代表大會、民主黨派等異體問責主體參與度不足，問責效果有限。二是責任追究法規體系不夠完善。部分縣級政府制定的責任追究規定對問責事由、問責標準、責任劃分等事項的標準過于籠統，有較大的自由裁量空間，加之問責主體較為單一，容易發生人為因素影響責任追究標準，責罰不相適應的問題。三是責任追究范圍狹窄。當前縣級政府行政責任追究的范圍多限于造成重大人員傷亡或經濟財產損失的“大事”、濫用職權的違法違紀行為等，對于真正影響人民群眾日常生產生活的社會領域事件則缺乏制度約束。

第三，縣級政府內部協調機制存在缺陷。由于當前社會事務的復雜程度不斷增加，使得縣級政府的社會治理工作往往需要多個職能部門共同配合完成。與此同時，由于縣級政府各部門之間經常存在職權交叉、職責劃分不清、機構設置不合理等現象，大量的社會事務不得不依靠縣級政府的內部協調機制解決。然而，由于當前我國縣級政府普遍存在協調機構設置隨意，協調的啟動程序、過程、結果缺乏明確規定，協調監督機制缺失等制度缺陷，導致各部門之間出現利益博弈，以自身利益為先、互相推諉責任、對缺乏利益的事務逃避執行等情況時有發生。在公共安全、社會保障、社會組織培育、食品藥品監管等涉及多個職能部門的重點領域，往往難以形成有效的協同治理格局。

三、縣級政府社會治理能力的提升路徑

提升縣級政府社會治理能力，一方面，要營造良好的外部環境，使之適合縣級政府社會治理能力的具體要求；另一方面，要提高縣級政府自身的素質，更好履行社會治理職能。

（一）創新社會治理理念

社會治理理念是縣級政府社會治理行為的靈魂，正確的社會治理理念是決定社會治理能力成效的先決條件。因此，提升縣級政府社會治理能力的首要問題就是實現社會治理理念的現代化。

1.堅持以人民為中心的服務理念

在黨的十八屆五中全會上，習近平總書記提出以人民為中心的發展思想，將人民的幸福生活和全面發展作為發展的出發點和落腳點，真正實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。從科學發展觀到新發展理念，以人民為中心的理念在社會治理中的重要性逐步凸顯，是指導縣級政府社會治理能力的首要理念。以人民為中心的理念認為，經濟增長與財富積累只是手段，這個世界上最重要、最根本的是人，發展的目標也是為了人。以人民為中心的社會治理理念要求縣級政府摒棄原有的發展主義、物質主義思想，從對物的管理轉為對人的治理，尊重人的價值，重視人的生存發展，在實踐中切實維護好最廣大人民群眾的根本利益，讓發展成果真正惠及每一位群眾。

新公共服務理論認為，政府的作用在于服務公眾，滿足公眾的共同利益，在社會上建立信任與合作的關系。在我國，服務理念是以人民為中心思想的具體體現，要求政府將公眾、社會視為服務對象，從人民群眾最關心的切身利益出發，不斷提升政府的服務質量，真正實現全心全意為人民服務。在社會治理領域，服務理念要求縣級政府將服務意識放在具體工作之前，以民眾需求作為政策制定與實施的導向，將服務理念蘊含在社會治理行動之中。

2.樹立社會治理專業化理念

隨著社會分工的不斷細化和信息技術的持續發展，人類面臨的社會問題呈現出復雜化、專業化的趨勢，要求政府必須實現專業化分工，依靠專門人才解決專業問題。社會治理的專業化程度是衡量當地社會治理能力的重要標志之一。黨的十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理的社會化、法制化、智能化、專業化水平。因此，樹立社會治理的專業化理念是實現縣級政府社會治理能力現代化的重要條件之一。一方面，應當構建社會治理專業倫理。社會治理專業倫理要求縣級政府的工作人員堅持立黨為公、執政為民的理念，樹立專業化的工作精神與工作態度，全心全意為人民服務。另一方面，應當樹立和強化社會治理要注意使用專業化人才觀念。專業化人才是社會治理能力提升的重要物質基礎，縣級政府應當改變以往行政化的、非專業化的社會管理觀念，重新認識專業人才對縣域社會治理的支撐作用，以科學、嚴謹的態度建設高素質的社會治理專業化人才隊伍，做好社會治理專業化人才培養的頂層設計，提升縣級政府的社會治理能力。

3.強化社會協作理念

治理理論認為，政府并不是治理的唯一主體，私人部門、第三方機構等多元主體在治理中也扮演重要角色，主張建立多元主體、共同參與、政府與社會協作共贏的社會治理模式。社會治理理念中的社會協作指的是社會系統內各部門之間合作協調、配合默契的狀態，從而實現資源的合理配置和效率的充分發揮。在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理格局下，社會協作理念既突出黨的領導地位和政府的主導作用，也要求社會各界的協作配合和積極參與，有效整合社會系統內的全部社會治理資源，共同完成社會治理目標。縣級政府不僅要實現自身社會治理角色的轉變，還要構建網絡式社會治理理念，通過正式和非正式的組織結構建立起政府、市場、社會等社會治理主體間的復雜社會治理網絡，相互依賴，互相信任，充分溝通，從而有效應對復雜多變的社會治理環境，實現縣級政府社會治理能力的提升。

（二）完善內部管理制度體系

制度是規范行為的準則，社會治理能力現代化的重要前提是實現社會治理制度的現代化。習近平總書記在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上特別指出：“要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識、善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能。”④

1.建立科學有效的績效評估制度

績效評估是引導政府及其工作人員樹立正確導向、盡職盡責做好各項工作的一項重要制度。⑤加強縣級政府績效評估制度建設應做到以下三點。一是以法制力量推行績效評估制度建設。以法律的形式規定縣級政府績效評估的范圍、內容及具體實施方式，使其有法可依，推動縣級政府績效評估的制度化和規范化，以制度的力量約束縣級政府的社會治理行為。二是增強績效評估指標體系的科學性。對縣級政府的績效評估指標體系構建要注意平衡對經濟、社會、政治、文化、生態環境各方面的指標權重，使經濟增長與社會發展相適應，避免出現發展主義傾向。此外，還應對績效評估指標進一步細化，根據縣級政府職能部門的特點設置單項評估指標，進一步促進縣級政府社會治理能力的發展。三是構建對社會開放的績效評估制度。通過法律法規的形式擴大縣級政府績效評估的主體，實行內部考核與專家評價、與公眾評議相結合的辦法，將社會力量納入縣級政府的績效評估體系之中。以有效的外部監督來約束縣級政府的社會治理行為，保證其程序正當，也引導縣級政府真正解決公眾最關心的社會治理問題，提升社會治理效率。

2.健全行政責任追究制度

行政責任追究制度是現代政府政治進步的重要象征，是政府對社會、公眾負責任的表現。當前縣級政府行政責任追究制度可在以下三方面加以完善。一是完善異體責任追究制度建設。異體責任追究制度指的是人民代表大會、新聞媒體、社會公眾等問責主體對政府及其工作人員的行為進行監督與評價的制度。要實現異體問責制度的有效實施，必須完善相關法律法規，并以制度的形式規范縣級政府的信息公開情況，將縣級政府的決策過程、資金使用等信息向公眾和新聞媒體公開，提升社會力量對政府的日常監督能力。二是明確責任主體和追究細節。當前縣級政府的責任追究對象多為造成重大人員傷亡或重大經濟財產損失的行政責任，而對社會規章制度的提出、方案擬定、過程監督等各環節的追究制度仍不完善。因此，有必要對政府各職能部門、各責任人的工作目標、工作標準、工作程序進行細分，加強責任追究對個人的威懾力度。此外，還應以法律的形式明確責任追究的性質、范圍、類別以及相應的處罰措施，減少責任追究過程中自由裁量權的濫用。三是加強事前問責與事中問責制度建設。行政責任追究制度的最終目標是約束政府及工作人員的行政行為，盡量減少因行政失誤而造成的損失。對行政責任主體的事后問責屬于被動的管理方式，此時對社會造成的損失已經發生；而事前問責和事中問責屬于主動性、預防性的管理方式，將關注點轉向過程管理，在損失發生前就切斷其誘因。因此，縣級政府應針對決策過程、行政過程中的隱患、缺陷，引入帶有問責機制的過程監督體系，防患于未然。

3.構建內部協調制度

縣級政府作為社會治理體系中最主要的治理主體，需要充分調動政府內部各職能部門的力量，處理好部門之間的關系，發揮政治系統整體的合力。因此，加強縣級政府的內部協調制度建設是提升縣級政府社會治理能力的重要措施。要以制度的形式明確縣級政府內部各部門的責任。縣級政府在社會治理過程中，往往出現政出多頭、權責不明的情況，嚴重制約著其社會治理能力的發揮。為此，有必要按照權責一致的組織原則，對縣級政府各職權部門的職權范圍進行合理劃分，最終實現縣級政府部門之間分工明確、相互協調，排除人為不良因素對社會治理的影響，提高縣級政府社會治理效率和效能。

在明確縣級政府各職能部門權責的基礎上，縣級政府應建立長效內部協調機制。一方面，在縣級政府內部建立專門的、跨部門的協調機構，對各部門之間的橫向業務聯系進行溝通和協調，確保各部門履行自身職責，打破原有的部門分割格局；另一方面，縣級政府應結合自身實際情況，制定專門的內部協調規章制度，詳細規定專門協調機構的定位、功能、職責、權力，以及各職能部門之間協調的具體路徑和出現問題后應承擔的行政責任等內容。

（三）優化社會治理工具

社會治理工具是連接社會治理理念、目標、制度與社會現實情況的紐帶，是實現縣級政府社會治理能力的具體手段與方法。筆者認為，應當遵循習近平總書記提出的“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的社會治理方式創新思路，按照德治與法治相結合原則，重視法治工具、道德規范工具、信息技術工具的使用，優化縣級政府社會治理工具結構，提升縣級政府社會治理能力。

1.提升依法治理水平

法律規則明確了社會治理的合法性與正當性，也為政府的社會治理行為提供了標準和規范。當前提升縣級政府社會治理領域運用法治工具的能力，不僅要加快法制建設，還要提升縣級政府工作人員依法行政能力。在我國現行政治架構中，由于縣級政府并未被授予立法權，因此縣級政府社會治理領域法制建設的重點在于上級政府加快推進社會領域的立法工作，科學界定各社會治理主體的權利和義務，真正實現社會治理權責關系的明晰化、法治化。在工作人員依法行政能力提升方面，縣級政府應至少做到以下兩點：一是縣級政府內部機構的設立需按照相關法律規定執行，其工作人員必須在法律規定范圍內行使職權，按照法律規定的標準和程序依法辦事。二是加大對縣級政府工作人員的法律培訓力度，對縣級政府工作人員尤其是行政執法人員。要全面開展業務培訓和法律知識培訓工作，確保每一位工作人員既了解所處領域的法律知識，又基本掌握執法工作的程序與要求。

2.重視道德工具運用

道德規范作為社會治理中的隱性制度，立足于人的良心與行為自覺，通過社會輿論壓力、公眾評價與規勸等方式對個人行為予以引導、約束和規范，維護著社會治理制度的穩定性和持續性。在縣級政府對道德工具的運用方面，應充分發揚傳統文化中優秀的道德規范和價值取向，恢復并發展我國傳統社會治理道德工具。在我國廣大農村地區，傳統的人際交往方式、家族觀念、鄰里關系等社會架構依然有部分留存，鄉規民約、傳統習俗等道德規范依舊影響著農民的生活方式，構成了基層社會自治的基礎。同時，傳統文化中的鄉賢依舊在當代鄉村治理中扮演重要角色，村民愿意接受有威望的鄉賢對鄉村道德觀和價值觀的引導及社會公正的維護。當前縣級政府應當對上述傳統民間社會治理工具進行充分挖掘、分析、改造，保留其傳統優勢，拋棄其中的封建道德迷信思想，創造出具有時代特色的社會治理道德工具體系。

3.推進數字治理發展

數字治理是基于電子社會和電子政府而演化出的一種新型治理模式，旨在把數字技術有效運用于整體型政府構建過程中。然而，當前我國縣級政府電子政務的發展水平較低，尚處于政府門戶網站建設、內部辦公自動化等初級數字治理水平上，雖然政務信息公開較多，但在線公共服務不足，缺乏與公眾的信息交流，數字治理功能發揮有限。為解決當前我國縣級政府對數字治理工具應用不足的問題，縣級政府應增加對數字治理的人力物力資源投入，豐富縣級政府門戶網站功能。隨著移動互聯網的迅猛發展，縣級政府還應重視縣級政府“兩微一端”建設，不僅要做到傾聽網民對當地熱點事件的看法，監測網絡輿論，把握事態發展方向，還應主動采取措施傳達官方信息，宣傳國家政策，引導網絡輿論趨向理性化，掌握網絡輿論主動權。

注釋

①習近平：《在會見全國優秀縣委書記時的講話》，《求是》2015年第17期。

②習近平：《擺脫貧困》，福建人民出版社，1992年，第142頁。

③李俊清、陳旭清：《我國少數民族地區社會組織發展及社會功能研究》，《國家行政學院學報》2010年第6期。

④習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來——在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上的講話》，《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社，2014年，第549頁。

⑤《溫家寶總理2006年9月4日在加強政府自身建設 推進政府管理創新電視電話會議上的講話》（節選），《人民日報》2006年9月8日。

責任編輯：浩 淼 思 齊