政府采購工作中的困惑和探討

李偉

摘 要 近年我省及國家密集出臺了政府采購方面的法規政策文件，不斷完善和規范政府采購活動，但在實際工作中時有遇到政策沒有覆蓋和明確的困惑。本文針對工作中存在的問題提出嘗試性的探討，以期提高政府采購工作的質量和水平。

關鍵詞 政府采購 困惑 探討

自2015年3月1日《中華人民共和國政府采購法實施條例》施行以來，國家和四川省密集出臺了許多配套法規政策文件，從政府采購活動的主體、采購方式、采購程序、采購監管等方面進行了越來越明確的規范，對政府采購活動中的風險進行有效防控，有力促進政府采購良性健康發展，對切實維護國家利益、社會公共利益和政府采購當事人的合法權益具有重要意義。另外，法規政策的巨大變化必然帶來學習理解上的緊迫要求，操作執行上的問題困惑。作為政府采購代理機構工作的一線人員，擬通過對實際工作中遇到的相關困惑和問題，對怎樣做好采購工作進行嘗試性探討。

一、政府采購工作中的困惑和問題

（一）政府采購執行中缺乏配套程序和標準

1.核心產品評標時的確定存在爭議。財政部87號令第三十一條規定了對同一品牌參與投標的處理原則。按此規定，在評審時如果投標人提供的核心產品為同一品牌，需要進行同一品牌的認定。但實際操作中，如核心產品有3個，不同投標人提供相同品牌的產品只有1個或2個，該情況下是否進行同一品牌的認定沒有配套的政策規定，代理機構和評標委員會對此存在較大爭議。

2.資格審查無明確配套政策。財政部87號令第四十四條規定，公開招標采購項目開標結束后，采購人或者采購代理機構應當依法對投標人的資格進行審查。在賦予采購人權利的同時也對采購人提出了更高、更專業的要求，但實際工作中，采購人、代理機構專業人員不足，特別是采購人無法勝任和承擔資格審查工作。在該種情況下，采購人是否可以委托專家或專業人員進行資格審查，沒有明確的配套的政策。

3.低于成本的界定較難。財政部87號令第六十條規定“評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，應當要求其在評標現場合理的時間內提供書面說明，必要時提交相關證明材料；投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理”。

依據這個規定，有3個要素可以用來判定是否有可能影響產品質量或者不能誠信履約的。一是評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價；二是評標委員會認為有可能影響產品質量或者不能誠信履約的；三是投標人不能合理說明或證明的。

現階段，主要有兩方面的分歧。一是認為不管投標人的報價出于市場占有還是其他原因低于成本報價，采購人加強履約環節管理，既買到了符合自己要求的產品，又節約了財政資金；二是認為投標人低于成本報價一定就會嚴重影響履約質量，所以應該在評標時就作無效投標，不將問題留給采購人。

4.非招方式的二次報價容易導致串標和圍標現象的發生。非招方式實行最終報價方式，通過談判、磋商后由供應商確定最終報價。該種方式政策制度設計是好的，但在實際工作中由于最終報價在時間和地點上具有指定性，在遞交響應文件至最終報價的這個時間段，代理機構和監督機構均無法真正有效地對供應商進行管理，客觀上為串標提供了實施的可能性，供應商在響應文件中的報價只比預算價或最高限價略低，到現場后視其競爭性或串標的可能性再確定最終報價。

5.非招方式變更采購方式無政策規定。例如，競爭性談判和詢價采購方式，在采購過程中合格的供應商不能少于3家供應商才能成交，但在實際工作中也的確只有1～2家供應商參與的情形，經過幾次采購都不能成交，出現該類情形時沒有配套的政策允許成交或更改為單一來源采購方式。

（二）采購結果“物有所值”沒有得到充分體現

1.對采購人責任界定過高，采購人對政策、程序等不清楚。現行政策明確了采購人在采購活動中的主體地位，從預算編制、采購需求的制定、投標人資格審查、履約驗收等各環節均作了詳細要求。在實際工作中政府涉及范圍廣，專業要求高，政府采購方式多、程序多，政策文件多，采購人員變動頻繁、采購人很難專業化地開展政府采購工作，導致采購人不懂采購、不清楚權責，給政府采購工作帶來了很大的不確定性因素，造成采購需求不明確、評標分標準不科學、條款設置超規定、質疑處理不規范、代理機構與采購人爭論不休等現象。

2.片面強調程序忽視結果或只注重結果忽視程序。《采購法實施條例》出臺以后，不僅對采購程序、條款設置等進一步給予了明確的規定，同時強化政府采購結果導向。但在實際工作中以程序為導向還是以結果為導向是政府采購過程中的一個困惑。無論是審計還是財政部門對項目的檢查，首先是看采購程序是否合規、評標委員會組成是否合規等程序、內容的檢查，并沒有對采購結果進行深入的評價。同時，結果導向容易造成誤解，什么是好結果，沒有評價標準。

3.采購需求不科學和履約驗收等薄弱。在采購實際工作中，由于政府采購涉及面廣、專業性強、政策要求高，采購人不清楚采購需求是什么，怎么編制采購需求、不理解采購需求在采購活動中的重要性等現象時有發生。特別是采購需求由供應商提供，供應商量身設置了大量不符合規定的條款或隱性條款，造成了很多質疑、投訴的現象。雖然現在我省規定采購需求由專家或專業技術人員進行需求論證，各地都不同的建立了采購需求編制的相關樣板，但是不能從源頭上解決采購需求制定的合理和科學性。

驗收環節薄弱，暴露出了重招標采購、輕履約驗收的問題。一是供應商不按合同履約，偷梁換柱，以次充好；二是部分采購人輕視履約驗收環節，收而不驗，驗而不實，甚至出現與供應商串通，默許其改變參數、配置等情況。

（三）電子采購平臺建設還需進一步加強

1.電子化采購的推廣力度不充分。一是現階段電子化招標采購主要集中在政府下屬的集中代理機構開展，社會代理機構基本上沒有開展；二是政府采購電子化只有個別省份進行統一建設，大多數省份以及各市州各建各的，造成資源浪費且標準不一，評審專家、投標人需要適應各地的電子化系統，對供應商造成了不必要的資源浪費。

2.各地建設的標準系統不一致，對接不充分。一是各地執行電子化交易，特別是工程招投標實施較好，但政府采購因方式多、程序復雜等導致電子化率較低；二是各地建設的標準不一，系統相互間不兼容、無對接。

3.國家和我省沒有統一的供應商庫。供應商需要在各地進行注冊登記，造成了信息不共享、多地注冊等資源浪費。

（四）采購代理機構和評審專家的專業化素養有待加強

1.采購機構在面臨采購任務不斷增長與人手不足的傳統矛盾時，代理機構業務能力與項目要求不協調。政府采購政策性和原則性相對較強，在統一的政策和原則性要求下實現政府采購多樣化較為困難，且政策要求高，采購人要求同樣高，采購代理機構人員變動大、配置相對較弱，很多代理機構對專業人員的培養和專業技能培訓不足。

2.評審專家專業化素養有待提高。（1）在實際工作中，時有出現評審專家在評標過程中因不專業、不細心等導致評審復議，引起質疑、投訴等現象；在復核中也常發現評審專家對政策不了解、理解錯誤等導致評審結果錯誤，客觀分等評審結果不一致等現象。（2）需求論證工作質量有待提高。一是部分論證專家（專業技術人員）對論證工作敷衍了事，不做深入論證，一味迎合采購人或代理機構意向，簽字拿錢；二是論證專家只看技術或只看是否符合政策方面的內容，形成局部論證；三是部分采購人認為就是找專家簽字完成任務。多方面原因導致采購需求論證工作的初衷沒有達到，造成代理機構與采購人扯皮，發出的采購文件被質疑。

二、高質量開展政府采購工作的探討

（一）充分發揮采購人主體地位的能動性

1.科學編制采購需求。（1）充分的市場調研。為確保采購需求準確，避免指向性和排他性，應當了解不少于3家行業內企業和產品，事前了解清楚貨物的成本構成及各項指標等情況，針對采購貨物或服務的情況編制需求，結合行業標準及市場行情，避免出現價格畸高或畸低的情況。（2）合理的采購需求。政府采購不是采購最好的，而是在滿足本項目需求的基礎上的價格最低或性價比最高（依據綜合評分最高）的需求。以實現采購活動具備實質競爭性，避免需求傾向特定供應商，影響潛在供應商參與采購活動的積極性，造成項目流標。（3）多樣化確定需求方式。一是對于長期熟悉項目需求的采購人可自行綜合確定；二是對于技術復雜的采購項目，堅持在招標前調研先行，充分了解市場行情，綜合考慮確定采購需求；三是委托第三方專業機構編制采購需求。（4）科學設定評分標準。力求采購科學、公開、透明。對于價格分設定，凡是技術需求明確的，則將價格分值設定得高一些，以突出價格競爭；對于一些較為復雜的項目，則適當下調價格分的比重，防止惡性競爭，確保采購的高性價比。

2.從嚴把好驗收關。（1）明確主體責任。采購單位重視自身在履約驗收中的法律責任，在這一點上一定要有清醒的認識。無論是采購人自行組織驗收還是委托代理機構或聘請第三方，都不能免除采購人應當承擔的法律責任。（2）成立驗收小組。按川財采購﹝2015﹞32號文第十七、第十八、第十九條的要求，采購單位制定內部控制管理制度并成立驗收小組，成員應包括多人、多崗、多部門，充分保障項目的專業性和信息的公開性，擴大采購項目驗收的知情權。（3）執行驗收程序。采購單位制定具體詳細的項目驗收方案，驗收小組成員提前掌握項目的采購需求、驗收清單和標準、合同約定的權利義務和其他準備工作，供應商履約完成及時實施驗收記錄要準確、詳細，出具驗收報告時內容應包括驗收過程情況、技術服務安全等履約情況、與合同約定的權利義務比較情況、驗收結論性意見。（4）常態化監督驗收。一是加強內部監督，建立采購人驗收內部控制管理制度、開展履約驗收、驗收的程序和要求、驗收中的問題幾方面是否落實到位，以定期檢查和不定期抽查相結合的形式進行。二是社會參與常態化。主動接受和邀請社會相關人員參與驗收，適應社會監督新形勢。

（二）充分發揮代理機構專業化水平

1.依法依規開展采購活動。充分發揮代理機構在采購活動中對政策、程序的熟悉程度，積極與采購人溝通，處理好采購活動中違法、違規條款，確保項目依法依規招標采購。

2.適時調整招標文件模板。根據政策文件的變化適時修訂采購文件的模板后，確保采購文件與政策的一致性。

3.多形式打造專業化隊伍。除代理機構自學外，應通過專業化培訓學習促進業務進步，如外派學習、跟班學習、交流學習，請專家學者以講座課堂等形式，內容包括政府采購政策法規、業務操作程序、工作慣例等。

4.爭取監管部門的支持。經常性向政府采購監管部門匯報業務工作的具體問題，特別是在政策文件執行中的合法性、合規性方面，權威解讀，讓監管部門及時了解相關項目動態和遇到的問題，促進采購活動依法依規、專業化開展。

（三）加快實施“互聯網+政府采購”行動

隨著互聯網的高速發展，互聯網數據廣、速度快、保存便利的優勢直接沖擊著“慢、貴、差”的傳統政府采購模式。互聯網與政府采購的深度融合是一種必然趨勢，將深刻變革政府采購模式，逐步實現流程簡捷、公開透明、查詢高效的發展模式，進一步提高政府采購效率，應建立全省統一的電子化采購系統，供社會代理機構和集中采購機構共同使用，減少供應商多地注冊、適應各地系統的問題，實現資源共享、節約資金的目的。

三、結語

本文所述的內容僅為筆者個人在政府采購實際工作中遇到的困惑或問題，以及如何做好采購工作嘗試性的探討，從而提升工作能力及水平。

（作者單位為四川唯實建設工程投資管理咨詢有限公司）