天津市高職院校章程建設(shè)調(diào)查研究

張婷

摘要：章程作為學(xué)校的辦學(xué)依據(jù)，是各層各類學(xué)校辦學(xué)的法律保障，高職院校完善章程建設(shè)工作，既是推進(jìn)依法治校，響應(yīng)十九大精神的需要，也是建立現(xiàn)代學(xué)校制度，滿足學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展的必然選擇。通過調(diào)查天津市24所高職院校章程建設(shè)情況，分析已頒布的高職院校章程文本內(nèi)容，探討高職院校章程建設(shè)工作中存在的問題，并尋求解決問題的可行路徑，以期為推動高職院校章程建設(shè)工作提供參考。

關(guān)鍵詞：天津市；高職院校；章程建設(shè)；教育現(xiàn)代化

中圖分類號：G717 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-5727（2018）09-0021-04

一、推動高職院校章程建設(shè)具有重要意義

章程是明確學(xué)校內(nèi)外部權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，促進(jìn)高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要載體[1]。章程建設(shè)更是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的核心，它有助于規(guī)范職業(yè)院校各辦學(xué)主體的法律責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，有利于落實(shí)高職院校的辦學(xué)自主權(quán)，進(jìn)一步完善我國現(xiàn)代大學(xué)制度，以實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)，完善當(dāng)代職業(yè)教育的治理結(jié)構(gòu)、提升我國高職院校的治理能力。

（一）有助于規(guī)范與落實(shí)職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)

2012年頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（下文簡稱《辦法》）明確指出：“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。”作為高職院校依法治校、自主辦學(xué)的根本性依據(jù)，大學(xué)章程不僅能以規(guī)章制度的形式確定高職院校與政府、行業(yè)、企業(yè)等辦學(xué)主體之間的法律關(guān)系，更在根本層面確定了學(xué)校內(nèi)部各項(xiàng)管理制度和運(yùn)行機(jī)制，對校園內(nèi)部所有人員和機(jī)關(guān)存在根本的制度約束作用，也能合理保障各個主體的辦學(xué)利益，為最終落實(shí)和保障高職院校辦學(xué)自主權(quán)提供了制度層面的依據(jù)。

（二）有利于建設(shè)具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度

章程是建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)和關(guān)鍵[2]。職業(yè)教育要建立和完善現(xiàn)代學(xué)校制度，依據(jù)國家法制社會建設(shè)要求實(shí)現(xiàn)全面依法治校，就必須明確高職院校與政府之間的關(guān)系，這是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的前提與基礎(chǔ)保證。明確主體關(guān)系后，才能確定高職院校的機(jī)構(gòu)性質(zhì)與法律地位，才談得上建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。章程作為辦學(xué)的依據(jù)，是高職院校的“根本大法”[3]，是高職院校自身梳理各類關(guān)系的法律性文件，是面向社會實(shí)現(xiàn)依法治校的法律基礎(chǔ)，更是高等職業(yè)教育長期健康可持續(xù)發(fā)展的制度保證和基礎(chǔ)需要。它既能有效實(shí)施并保障高職院校科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求，又有利于現(xiàn)代大學(xué)制度的建立與完善。

（三）有利于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)

職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化的最終實(shí)現(xiàn)，離不開一整套職業(yè)教育的法律政策、規(guī)章制度、體制機(jī)制等治理框架的規(guī)范化與現(xiàn)代化。高職院校章程建設(shè)作為構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的首要和關(guān)鍵要素，在實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中同樣具有基礎(chǔ)作用。加快推進(jìn)高職院校章程建設(shè)工作，能使職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化在校園層面得以真切體現(xiàn)，能不斷充實(shí)職業(yè)教育制度建設(shè)的根基，幫助高職院校完成從人治到法治的現(xiàn)代化管理方式轉(zhuǎn)變，加快實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的宏大目標(biāo)。

二、高職院校章程建設(shè)現(xiàn)狀與存在的問題

（一）章程建設(shè)整體進(jìn)展較慢

《辦法》已經(jīng)規(guī)定“經(jīng)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的章程文本為正式文本。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以學(xué)校名義發(fā)布章程的正式文本，并向本校和社會公開”。

調(diào)查天津市26所高職院校發(fā)現(xiàn)，除2所已規(guī)劃與其他院校合并外，剩余24所中已按《教育法》規(guī)定制定學(xué)院章程的高職院校僅13所，占全市高職院校總數(shù)的54%，已制定學(xué)院章程的院校中，按《辦法》要求對全社會公布的僅6所，占比僅46%。相較于多數(shù)已公布大學(xué)章程的天津市普通高校而言，高職院校章程建設(shè)工作較為落后，公布比例較低，公布時間較晚，還未公布、甚至還未完成整個章程制定工作的院校不在少數(shù)。

（二）不同行政隸屬關(guān)系下各院校章程建設(shè)有差異

結(jié)合高職院校行政隸屬關(guān)系統(tǒng)計(jì)，在已制定學(xué)院章程的13所高職院校中，5所隸屬于政府教育部門，6所隸屬于政府非教育部門，2所隸屬于企業(yè)集團(tuán)。而在未公布章程的11所高職院校中，4所隸屬于政府教育部門，2所隸屬于非教育部門，5所隸屬于企業(yè)集團(tuán)。從辦學(xué)主體而言，隸屬教育部門的高職院校章程制定率為55.6%， 隸屬非教育部門的高職院校章程制定率為75%，隸屬企業(yè)的高職院校章程制定率僅為28.6%。總體來看，政府部門所屬的高職院校在章程制定工作中有較好表現(xiàn)，企業(yè)所屬院校章程建設(shè)大體較為落后。整體而言，我市高職院校章程建設(shè)工作仍未徹底完成。

（三）“示范校”與“骨干校”在章程建設(shè)工作中的先鋒作用較弱

自2006年教育部啟動實(shí)施“國家示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃”后，又新增了百余所骨干高職建設(shè)院校，所入選的高職院校是國家在高等職業(yè)教育領(lǐng)域的重點(diǎn)支持對象，在招生名額、經(jīng)費(fèi)資助、創(chuàng)新辦學(xué)體制機(jī)制、深化教育教學(xué)改革等各個方面都承載著國家對高職教育改革和發(fā)展的期望。截至2018年4月，除中德應(yīng)用技術(shù)大學(xué)從專科層次升級為本科層次的應(yīng)用型大學(xué)以外，全市高職院校示范校和骨干校共6所，示范校中已制定學(xué)院章程的有2所，骨干校中僅1所，而這3所已制定章程的學(xué)校，除初稿制作完后正遵循行政審批程序的1所外，另2所都無法在其官方網(wǎng)站上搜尋到其學(xué)院章程。骨干校和示范校理應(yīng)成為高職院校章程建設(shè)工作中的帶頭人和示范者，通過學(xué)院章程建設(shè)工作，理順內(nèi)外部治理關(guān)系，明確學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)，保障各個主體的合法辦學(xué)權(quán)益，依據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)依法治校的目標(biāo)。但縱觀現(xiàn)實(shí)，整體情況并不如人意。

（四）已有章程辦學(xué)特色體現(xiàn)不鮮明，存在同質(zhì)化傾向

章程有嚴(yán)格規(guī)范和制定辦法，但章程的制定也同時要求一要突出職業(yè)教育特色，凸顯當(dāng)代高職院校的合理定位，二要體現(xiàn)行業(yè)特征，能代表本校的辦學(xué)理念與風(fēng)格。這就要求高職院校的章程，一方面要能區(qū)別于普通高校，另一方面要能與其他行業(yè)的高職院校相區(qū)分。但分析已公開的6份學(xué)院章程可發(fā)現(xiàn)，各校章程整體符合書寫規(guī)范與要求，但除校名、校訓(xùn)等事實(shí)性要點(diǎn)有明顯區(qū)分外，整體治理結(jié)構(gòu)框架與機(jī)制設(shè)置的內(nèi)容往往大同小異，沒有體現(xiàn)出相應(yīng)院校的獨(dú)特辦學(xué)理念與辦學(xué)目標(biāo)，更不能突顯行業(yè)辦學(xué)的優(yōu)勢與特征。就作為學(xué)校辦學(xué)理念與治校精神的校訓(xùn)而言，也無法完全體現(xiàn)出高職院校獨(dú)有的文化精神，同質(zhì)化程度較高，缺乏鮮明的個性特征。

三、章程建設(shè)不足的原因分析

（一）對章程建設(shè)重視不夠，缺乏內(nèi)在主動性

部分高職院校對章程制定工作的嚴(yán)肅性和重要性認(rèn)識不足。面對這場由國家統(tǒng)一組織和推動的“章程運(yùn)動”，部分高職院校領(lǐng)導(dǎo)將其看作是浪費(fèi)人力、物力、財(cái)力的形式主義工程[4]，認(rèn)為學(xué)院章程是可有可無的，要么將此項(xiàng)工作束之高閣，要么缺乏專人負(fù)責(zé)組織開展與跟進(jìn)此項(xiàng)工作。有些學(xué)校還沒有認(rèn)識到開展章程制定工作的必要性，對章程本身的法律意義把握不到位、認(rèn)知不完善，導(dǎo)致工作上猶疑不決，行動緩慢，既沒有動力啟動章程制定工作，也沒有實(shí)際行動開展工作部署，由此拖延至今。還有一大批高職院校沒有公布、甚至沒有完成學(xué)院章程的建設(shè)工作。

（二）依法治校意識薄弱，傳統(tǒng)人治理念猶存

章程是《教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》明文規(guī)定的必須在辦學(xué)之初就具備并呈交相應(yīng)行政審批部門的必備文件。近年來公布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》及《職業(yè)院校管理水平提升計(jì)劃（2015—2018年）》等一系列規(guī)定也進(jìn)一步重申了國家對高校章程建設(shè)工作的重視，反映了我國推進(jìn)全面依法治國的決心。而眾多高職院校章程制定工作行動緩慢，根本上是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子思想意識層面上沒有樹立起法制觀念，更是依法治校的基本法律保障意識缺失的體現(xiàn)，其背后折射出來的是與法治觀念背道而馳的傳統(tǒng)人治思想的根深蒂固，是當(dāng)前部分高校領(lǐng)導(dǎo)對這場章程變革的漠視。

（三）雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下院校行政關(guān)系交錯，隸屬關(guān)系條塊分割格局僵化

經(jīng)一系列的變革，至上世紀(jì)90年代中后期我國才集中完成高等教育管理體制的改革[5]，之后國家將高等教育的統(tǒng)籌權(quán)利讓渡給省級政府，對民間資本辦學(xué)的鼓勵也使得企業(yè)和行業(yè)成為重要的辦學(xué)主體。除省市級政府教育部門所管轄的高校外，非教育部門和企業(yè)所舉辦的高職院校一方面要接受上級主管部門的行政管轄，還必須接受教育部門的統(tǒng)一業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這在事實(shí)上便形成了雙重領(lǐng)導(dǎo)制和教育管理體制上的“條塊分割”，這種管理權(quán)力的部門分割、管理部門的職能分割，造成了教育法律法規(guī)政策制定和落地實(shí)施的諸多困難與阻礙，加大了高校行政事務(wù)的審批成本，也極大地影響了高校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展。天津市教委早在2012年便出臺了《天津市高校章程建設(shè)工作實(shí)施方案》，但統(tǒng)計(jì)中仍發(fā)現(xiàn)不同行政隸屬關(guān)系的高職院校在章程制定工作進(jìn)度中有著較大差距，由政府部門所管轄的高職院校往往能較好地遵循相關(guān)教育法律法規(guī)，按天津市教育委員會的部署，章程建設(shè)工作完成比例較高，而隸屬于企業(yè)集團(tuán)的高職院校數(shù)量不多，章程建設(shè)工作整體上也相對落后。

四、推動高職院校加快章程建設(shè)工作的可行路徑

（一）健全法律法規(guī)配套措施，積極督促落實(shí)章程建設(shè)工作

針對章程建設(shè)的推進(jìn)工作，相應(yīng)主管部門要強(qiáng)化制度標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，明確有關(guān)教育管理制度、獎懲機(jī)制，不斷強(qiáng)化制度、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的監(jiān)督、檢查與反饋，確保工作落實(shí)到位。遲遲拖延不制定章程的高職院校，其辦學(xué)行為不屬于依法治校之列，并存在一定程度的違法行為。依據(jù)有關(guān)法律，作為獨(dú)立法人的高職院校應(yīng)受到司法機(jī)關(guān)和教育管理部門的處罰，但由于當(dāng)前配套獎懲措施不完善，使違法行為逃避了法律懲罰。只有依據(jù)教育部有關(guān)政策，積極完善相關(guān)獎罰制度，才能在落實(shí)高職院校章程制定工作中起到督促作用。

（二）搭建綜合服務(wù)平臺，為高校章程建設(shè)工作保駕護(hù)航

由于政府各部門、行業(yè)、企業(yè)等多方力量共同參與高職院校辦學(xué)過程，使得學(xué)校辦學(xué)主體在法律責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)上存在界定不明之處，在章程制定工作的推進(jìn)過程中，需要教育管理部門、行政主管單位、行業(yè)委員會、學(xué)校董事會、黨委、教職工代表委員會等各方利益主體的集體商討與共同參與。章程建設(shè)工作的綜合服務(wù)平臺，一是為各方利益主體提供共商平臺的保證，確保組織與開展工作的高效、透明與公平；二是提供信息共享平臺支持，為有計(jì)劃制定章程的高職院校提供信息參考依據(jù)與共享資源參考；三是有利于完善我市教育共商機(jī)制，形成政府各級有關(guān)部門和企業(yè)主體在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)商共治格局。

（三）普及法律知識，強(qiáng)化利益相關(guān)者的法制意識

推動高職院校章程建設(shè)，加強(qiáng)校園法治思想的普及工作，充分利用課堂、校報(bào)、網(wǎng)絡(luò)、標(biāo)語等宣傳工具，宣傳依法治校和依法治學(xué)的現(xiàn)代治理理念，構(gòu)建積極有序、法治意識強(qiáng)烈的校園氛圍。一是要加強(qiáng)非教育行政部門和企業(yè)管理者對《教育法》和《高等教育法》的認(rèn)識與學(xué)習(xí)，使其認(rèn)識到學(xué)校章程建設(shè)的重要現(xiàn)實(shí)意義；二是要加強(qiáng)高職院校領(lǐng)導(dǎo)班子集體和學(xué)校機(jī)關(guān)的法律意識和法制觀念，提高學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的法律素養(yǎng)；最后還要使在校師生充分認(rèn)識到學(xué)校章程的法律意義和地位，使在校師生都能積極主動地參與到學(xué)校章程建設(shè)工作中來，使得章程制定成為全校大力支持與廣泛參與的工作。

（四）鼓勵挖掘特色，大膽創(chuàng)新，制定特色鮮明的學(xué)校章程

依據(jù)現(xiàn)代學(xué)校制度的核心內(nèi)涵，需要著力完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以校長負(fù)責(zé)制為核心，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下，圍繞與辦學(xué)有關(guān)的政府、行業(yè)企業(yè)、校務(wù)委員會、教職工、學(xué)生、家長等各個主體，開展制度創(chuàng)新，并完善相關(guān)規(guī)則；在辦學(xué)資助、教育教學(xué)、校企合作、產(chǎn)教融合、保障師生權(quán)益等方面，制定出有別于普通教育、體現(xiàn)職業(yè)教育顯著特色、反映職業(yè)教育文化傳承、突顯行業(yè)辦學(xué)優(yōu)勢及學(xué)校獨(dú)特辦學(xué)理念的高職院校章程，著力構(gòu)建符合高職教育辦學(xué)規(guī)律、體現(xiàn)職教特色的現(xiàn)代學(xué)校制度。

推進(jìn)高職院校現(xiàn)代大學(xué)章程建設(shè)，根本目的在于充分調(diào)動和發(fā)揮職業(yè)院校辦學(xué)主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，促進(jìn)其辦學(xué)自主權(quán)的早日實(shí)現(xiàn)，按國家中長期教育規(guī)劃綱要所提出的要求，建立起依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，從而實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要頂層設(shè)計(jì)，為我國職業(yè)教育治理現(xiàn)代化建設(shè)工作添磚加瓦，為國家法制社會建設(shè)和經(jīng)濟(jì)騰飛提供更大的助推力。

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（責(zé)任編輯：楊在良）