國外生態補償的實踐模式及對我國的啟示

楊錦琦

[摘要]日益嚴重的全球性環境污染和生態破壞問題，使各國認識到建立有效生態效益補償機制的必要性和迫切性。國外生態補償政策制定和實踐方面走在世界前列，分析國外生態補償的實踐模式，對我國建立生態補償制度具有十分重要的借鑒作用。

[關鍵詞]生態補償 模式 啟示

自上世紀50、60年代以來，資源開發利用中存在的生態環境問題逐漸引起世界各國的注意，許多國家嘗試采取不同的手段解決資源過度開發和生態破壞問題。國際上關于“生態補償”是以生態環境服務付費（PES）或者“生態系統服務付費”（PES）的概念出現，指對生態系統服務的管理者或提供者給予補償。國際上許多國家、地區開展了生態補償實踐探索，在歐洲、美洲、亞洲、非洲等國家創造了許多典型生態補償模式，積累了一些成功的經驗。

一、國外生態補償實踐模式

國外生態補償實踐模式可以分為兩類：政府購買模式和市場模式。政府購買模式是直接公共補償，政府主導制定生態補償的具體政策并負責實施和監督生態補償計劃，是目前國外主導的和最為普遍的生態補償模式。政府購買模式又分為兩類：一是政府作為唯一補償主體模式；二是政府主導模式。市場模式的生態補償是生態服務受益者與服務者通過談判及協商，運用市場機制對生態服務者進行直接補償的一種方式，是政府補償模式的有效補充。市場模式又可分為市場化運作模式和生態產品認證（或生態標記計劃）。

（一）德國、捷克：易北河流域補償

易北河貫穿德國、捷克兩個國家，德國、捷克易北河流域補償不僅是流域生態補償方面的著名案例，更是政府購買模式方面的典型案例。德國與捷克也通過建立協調與合作機制，促進了區域性合作，實現成本均分、利益共贏的目的，具體措施如下：

（1）資金到位，核算公平。為了確保流域保護的資金來源，德國創新使用橫向財政支付制度，即從富裕的下游地區向貧困的上游地區轉移資金，改變利益格局，實現區域間發展的平衡。

（2）實行統一規劃管理，簽訂雙邊協議。1990年，捷克和德國為避免流域排放物污染，保護流域生物多樣性，提升灌溉用水質量，兩國達成了共同治理的協議，協議建立8個生態修復小組，這8個生態修復小組職責不同，組成雙邊合作組織，這是德國、捷克兩國流域補償運作機制的創新和亮點，參與雙邊合作組織的都是德國、捷克兩國的專業人士。

（3）經費來源合理化。經費來源主要來源于四部分：一是居民、企業所上交的排污費，這些排污費按一定比例分配給污水處理廠，剩余部分上交國家環保部門統籌安排，用于其他項目支出；二是財政貸款；三是研究津貼；如污染研究津貼等；四是下游對上游進行經濟補償：如2000年德國和捷克達成協議，由德國環保部出資900萬馬克建設兩國交界處城市污水處理廠。

通過易北河整治，易北河水質已基本上達到了飲用水的標準，流域兩岸建立了200個自然保護區，在自然保護區內禁止進行對生態環境造成破壞的活動，流域兩岸建設了七個國家公園，占地共計1500平方公里。總體而言，易北河整治取得良好效果，水質良好。

（二）歐盟生態補償的措施

近年來，生態補償已成為歐盟各國政府普遍關注的重點，通過采用具有“經濟效益、社會效益、生態效益”綜合效果的生態資源管理模式，歐盟各國在生態補償領域都取得了一定實效。

（1）執行機構。按照立法和執行的集權程度一般分為：①聯邦政府形式：例如德國、比利時、奧地利；②地區分管模式：例如意大利、英國、西班牙；③中央集中管理：法國、瑞典、愛爾蘭、荷蘭、丹麥、希臘、葡萄牙等。

據數據顯示，有80個以上國家性專業機構參與在歐盟已執行的68個農村發展計劃中。

（2）補償對象。歐盟生態補償項目以開放性的為主，占項目的大多數，但是有些項目也不會對申請者完全開放。一個申請表包括A、B兩個部分，只有完成A、B兩個部分后申請人的申請才能生效。其中，申請表的A部分主要包括計劃、優先權、措施及所有相關申請信息（不包括補助金的類型信息）的核驗。而申請表的B部分則需要詳盡填寫所申請項目涉及的各種信息。執行機構只有收到A和B兩個部分都齊全的申請表后才能確認完成該申請，如果該項目同時被2個及以上申請者同時申請，還要進行公平、公開、公正的競爭以爭取評選資格。同時，在申請過程中存在疑問的，可要求相關執行機構與申請者進行討論。當申請成功后，將及時通知申請者。

（3）補償標準。由于歐盟各國所處的地理位置不同，根據地區、具體措施、環境條件的不同，歐盟制定的生態補償標準也相應有所變化。補償標準有著多種計算方法，例如按成本來計算的補償標準，其中成本可包含基礎設施的投入、喪失的機會成本等，而機會成本的計算以完成生態補償項目所需的勞動力成本及當期主要農副產品的價格指數為基礎。

（4）確定補償目標。歐盟確定的生態補償目標可包括森林、生物多樣性保護、流域、礦產開發等，范圍非常廣泛。但是不同成員國因國情差異其生態補償目標有一定的區別。以蘇格蘭為例，蘇格蘭進行生態補償主要目的是維持生物多樣性和景觀保護。

三、哥斯達黎加的森林補償制度

哥斯達黎加森林生態補償制度起源于1969年《森林法》中的森林激勵措施。但出于種種原因，十年之后這些森林激勵措施才開始實施。1979至1995年期間，哥斯達黎加對《森林法》曾兩次修訂，調整和完善森林激勵措施，最終斯達黎加于1996年頒布了新《森林法》，標志哥斯達黎加森林生態服務補償機制（簡稱PES機制）的正式確立，并實踐中積累了豐富的成功經驗。

（一）哥斯達黎加森林生態補償制度的主要內容

（1）生態補償制度的主體。哥斯達黎加的森林生態效益補償制度的主體包括：森林生態服務提供方、生態服務支付方、國家森林基金。

（2）生態補償制度的客體。哥斯達黎加1996年《森林法》規定，4種環境服務是由森林生態系統提供的：減少溫室氣體排放；為城市、農村和水電產業保護水源；生物多樣性保護；提供美麗景觀供市民娛樂和生態旅游。

（3）私有林地的所有者向管理部門提交申請。國家森林基金（FONAFIFO）負責執行哥斯達黎加森林生態補償制度。按照《森林法》要求，私有林地的所有者可以向森林基金申請，把自有林地納入到國家生態補償制度中，按照法律規定，只有符合要求的林地的所有者申請才能被受理，才能與森林基金簽訂生態補償合同。在1997“2003年期間簽訂的生態補償合同大致可分為四類：①森林保護合同。這種類型合同保護面積達32.68萬公頃。國家森林基金總投資額的80%用于森林保護合同，這是森林生態補償制度的第一選擇。②造林合同。這種類型合同保護面積為2.19萬公頃，國家森林基金投資的13%用于造林合同，這是森林生態補償制度的第二選擇。③森林管理合同（2003年時取消）。在2003年之前這種類型合同保護面積達到2.8萬公頃，國家森林基金投資的6%用于森林管理合同，這是森林生補償制度的第三選擇。④自籌資金植樹合同。這種類型合同保護面積達到1247公頃，國家森林基金投資的1%用于自籌資金植樹合同。

（4）經費來源。哥斯達黎加以法律的形式規定了國家森林基金經費來源。1996年《森林法》規定豐富多樣化的資金來源，這是哥斯達黎加森林生態補償制度的特色。主要包括：國家投入資金，包括化石燃料稅收入、森林產業稅收、信托基金項目收入；與私有企業簽訂的協議；項目和市場工具，主要包括來自世界銀行、德意志銀行等國際國內組織的貸款和捐贈、國際債務交換、金融市場工具如債券和票據等。

（二）哥斯達黎加森林生態補償制度的特點

（1）完善的法律法規。哥斯達黎加先后為森林生態補償制定了一系列的法律法規，奠定了牢固的法律基礎。例如先后頒布了《森林法》、《公共服務監管法》、《環境法》、《土地保護法》和《生物多樣性法》等法律，這一系列法律法規規定了生態補償制度，為生態補償制度實施奠定了法律基礎。

（2）專門的管理機構。哥斯達黎加1996年的《森林法》規定：森林生態補償制度執行機構是國家森林基金（FONAFIFO）指定的、專門負責管理實施生態補償制度具體項目的機構；同時設立國家森林辦公室，主要職責協調部門內部的關系和矛盾。

（3）參加者自主性強。林地所有者或使用者是否參加環境服務付費（Payment for Environmental Services，簡稱PES）項目完全是自愿選擇的，如果愿意參加PES項目，就要與國家森林基金（FONAFIFO）簽訂PES合同。

PES項目類型比較多，林地所有者或使用者可以根據自己林地資源稟賦進行選擇。

（4）合同規范高效。PES合同是格式合同，申請者必須接受格式合同的所有條款，不得單獨商議。PES合同內容簡明扼要，只對基本規則、義務進行了規定，對實質性細節問題沒有進行規定，簽約的透明度高，降低了申請者加入PES項目的難度，交易成本、行政成本降低了。

（5）補償標準合理。哥斯達黎加PES機制的補償標準歷經了一個不斷提高、不斷演進的過程。其中的平均補償標準是根據機會成本測算出來的，為每年每公頃78美元。因此，參加PES項目是一個更優的選擇。

四、國外生態補償經驗借鑒與啟示

國際上一些國家和地區較早開展生態補償實踐，積累了許多成功做法與經驗，制度日趨完善，技術越來越先進。因此，有必要科學總結國際生態補償經驗，這對于促進我國生態補償機制的完善具有重要的借鑒意義。

（一）完善的法律法規

法律制度是生態補償有效實施的保障。建立了初步的生態補償法律體系，對各利益相關者權利義務責任界定及對補償內容、方式和標準規定明確等等。政府主導的生態補償模式中，法律制度是財政資金來源與支付，以及資金用途監管、績效評估的保障。市場主導的生態模式中，碳排放交易、占補平衡交易、綠色產品的認證與標示都必須建立相關的法律法規。日本頒布的《森林法》中明確規定，保安林的受益個人及團體須承擔部分補償費用，且保安林的所有者應得到國家給予的補償。

（二）政府起主導作用

生態資源作為公共物品，市場機制存在失靈的危險，而政府通過完善制度，規定由開發利用環境資源的受益者一并承擔后期帶來的社會和生態環境成本，能實現環境資源的外部性成本內部消化。政府的主導作用主要體現在制定法律規范和制度、宏觀調控、提供政策和資金支持上，解決市場難以自發解決的資源環境保護問題。該計劃每年納入6000萬美元預算用于成立基金，主要用于社團、地方和國家森工企業，經估算每年每公頃土地可以使每戶家庭獲得高達50000越南盾（每年每公頃3.34美元）的報酬，這里“森林保護機構”不僅監督計劃實施，還負責將費用按期支付給居民，這大大地促進了家庭和個人與政府簽訂合約以實施森林保護和重建行動。

（三）發揮市場機制作用

國外的生態補償對象則涉及到多方利益主體，除了對直接受損者提供補償外，受益者還要支付給提供生態服務的政府、企業或個人一定的補償，作為他們在提供生態服務過程中投入的補償，生態補償是以市場交易機制為基礎的服務行為。如哥斯達黎加就經常采用市場手段來補償，或者利用市場機制為政府保護生態效益提供財政支持，因為哥斯達黎加《森林法》規定：將從化石燃料中所征收的銷售稅補充為生態效益補償的資金來源。同時，哥斯達黎加還使用多種財政手段不停尋求生態保護所需的其他財政支持，例如，在國際市場上銷售或轉讓溫室氣體補償權，或在國內公共財政建設林業碳匯總量足夠的情況下，將多余的碳匯放入國家碳匯儲備以便適時賣給他國企業以獲得收入，其中大部分所得將用于補償林主。

（四）建立區域合作機制

對于一個整體生態系統，跨部門跨區域、跨境合作不可避免。以往經驗證實，行業、部門、地區都對大范圍生態補償有所限制，而要想取得實效，就必須打破這種限制，并建立部門溝通、上下聯系的聯動機制和有效的協調合作機制。這其中，捷克和德國的易北河流域生態補償就是典型的例子。通過雙方共同努力，易北河水質得到了很大的改善，促進了區域性合作，實現了利益共享、成本分擔的目的。

（五）政府和市場并重

生態補償中政府不僅起主導作用，還是最主要的生態效益購買者，該方式到目前為止仍然是當今世界許多國家支付生態補償費用最主要的手段，同時政府也可通過市場機制調節參與者之間的既得利益，實現互補。美國和哥斯達黎加等國也在發展中不斷發現，雖然政府一直是生態效益最大的購買商，但在生態補償中市場競爭機制也有著同樣重要的作用，可充分利用經濟政策、市場機制來提高生態效益。