新時代城中村問題形成與改造對策

鄭嘉儀 許婕

摘要 闡述了城中村的形成與現(xiàn)存問題，結(jié)合廣州與珠海城中村改造模式，分析了兩地城中村改造的對策，并得出了廣州與珠海城中村改造對我國城市更新的啟示，以期為我國城中村改造提供借鑒。

關(guān)鍵詞 城中村；問題；改造；啟示；廣州；珠海

中圖分類號 TU984.114 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）17-0282-02

十八大后至2020年是全面決勝小康社會的關(guān)鍵時期。新中國在建國后到改革開放至今，解決了溫飽、貧困等民生難題，并取得了驚人的進(jìn)步，目前是全民進(jìn)入小康社會的決勝期。農(nóng)村發(fā)展即全面發(fā)展，農(nóng)村小康即全面小康。我國的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展凸顯出來的是城市與農(nóng)村之間差距過大，在擴展城市區(qū)域的過程中繞開了農(nóng)村的宅基地，使得城市擴展速度加快，但也因此落下了城中村這一弊病，衍生在城市之中，阻礙了城市的全面發(fā)展。

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，黨的十九大是在全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義進(jìn)入新時代的關(guān)鍵時期召開的一次十分重要的大會。改革開放以來，我國在解決貧困人口的問題上取得了明顯的進(jìn)步。世界銀行行長金墉表示，中國減貧的成就是人類歷史上最偉大的事件之一，世界極端貧困人口能下降，中國是貢獻(xiàn)率最高的國家之一。隨之而來的是要落實全面建成小康社會的目標(biāo)，進(jìn)入關(guān)鍵的決勝期。

珠三角作為外來人口最多、GDP增速最快的省份，迎之而來的是解決民生問題。“全面建成小康社會，在保持經(jīng)濟(jì)增長的同時，更重要的是落實以人民為中心的發(fā)展思想，想群眾之所想、急群眾之所急、解群眾之所困”。廣東省被國土資源局給予了“三舊改造”的特殊政策，所謂“三舊”是指舊廠房、舊村莊、舊城鎮(zhèn)[1]。而在改造上不僅要解決農(nóng)民的補償問題，在引入開發(fā)商的同時更要處理好政府、村民、集體和開發(fā)商之間的利益關(guān)系，切實使村民得到合理補償，開發(fā)商進(jìn)行高質(zhì)量改造。

1 城中村的形成與現(xiàn)存問題

1.1 城中村的概念

在學(xué)術(shù)界，不同的研究領(lǐng)域?qū)Τ侵写宓亩x不同。筆者從城鄉(xiāng)二元角度出發(fā)，以國有土地和集體所有土地的劃分來定義城中村。從當(dāng)前的形勢來看，城中村可分為3種，一是處于城市之內(nèi)，土地還未被征收，屬于集體所有的區(qū)域；二是處于城市邊緣，但已沒有可耕種土地的區(qū)域；三是距離城市很遠(yuǎn)的城郊區(qū)，尚有小面積可耕種田地的區(qū)域。筆者主要探究處于城市中且屬于集體所有的土地所形成的城中村。

1.2 城中村的形成

從1980年開始，為了促進(jìn)發(fā)展，明確形成城鄉(xiāng)二元結(jié)合態(tài)勢，農(nóng)村生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品除留存自給外全部上繳至國家，以維持城市的工業(yè)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市區(qū)域逐漸擴張，將城市周邊的農(nóng)村劃入城市范疇。但在改造過程中，為了降低改造的成本，建設(shè)城市繞開了集體所有的宅基地土地，形成了城市包圍的形態(tài)。換言之，宅基地是在建設(shè)城市中為了降低成本而沒有納入建設(shè)的區(qū)域，而宅基地是原有村落在征收農(nóng)耕地后平均分給戶口所在地村民的土地，如此一來，宅基地的存在便成為了“縮小村落”，進(jìn)而在城市中形成了城中村。從而形成了在空間上與城市相融合，政策上土地仍屬于集體所有的“城中村”。

1.3 城中村現(xiàn)存問題

一是由于宅基地的存在，使得仍然屬于集體土地的區(qū)域形成了城中村；二是在廣州、珠海等城市中，由于外來人口的增多，城中村形成了競爭性的出租房，該出租房的收益高，拆遷補償問題很難談攏；三是由于大多數(shù)政府傾向于尋找開發(fā)商解決在拆遷過程中的釘子戶問題，這不僅增加更多社會問題，而且在改造完成后，原本的城中村成為了中高檔小區(qū)，降低了城市對流動人口的容納功能；四是城中村的管理屬于村委會，在建造上沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，使得違建、“一線天”“握手樓”的建筑大量存在；五是當(dāng)?shù)刂伟踩狈Γl(wèi)生條件未得到較好的控制，出現(xiàn)了“臟、亂、差”現(xiàn)象，并且屬于城市中犯罪率高發(fā)地帶。

2 廣州與珠海城中村改造模式探究

2.1 廣州城中村改造模式

一是2017年以前在廣州的城中村改造中，房地產(chǎn)開發(fā)商一直被禁止參與舊城更新改造工程，主要是由于開發(fā)商以追求最大利益為目標(biāo)，在對城中村改造開發(fā)的過程中很少甚至不考慮社會利益并過度開發(fā)，違背了城中村改造的初衷，并且開發(fā)商為了追求過高的容積率而導(dǎo)致城市中樓房密集度過高，不考慮環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，脫離了城市健康規(guī)劃的初衷，造成城市中的“城中村”現(xiàn)象；二是一村一策，即各個村的改造方案只由村設(shè)計，然后提交相關(guān)部門進(jìn)行審批；三是政府認(rèn)為城中村改造最后的受益者是村民本身，因而對于城中村改造村民是有責(zé)任的，故通過區(qū)、鎮(zhèn)、村、村民和社會共同籌資是廣州市城中村改造的籌資方式[2]；四是政府會以優(yōu)惠政策進(jìn)行支持。

2017年7月19日，廣州市政府官網(wǎng)發(fā)布《廣州市城市建設(shè)第十三個五年規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）。依據(jù)《規(guī)劃》遵循“政府主導(dǎo)、市場運作，全市統(tǒng)籌、綜合提升，利益共享、公平公開，歷史傳承、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”四大原則，對十三五期間廣州的城市建設(shè)進(jìn)行整體規(guī)劃，也因此廣州城中村的改造進(jìn)程取得了較大的進(jìn)展。

2.2 珠海城中村改造模式

珠海市政府主導(dǎo)運用“政府引導(dǎo)，政策推動，市場運作”的理念，出臺《珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設(shè)文明社區(qū)配套政策實施辦法》《關(guān)于配合城中舊村改建盤活控制商品房的鼓勵辦法》等政策。一是政府主動讓利較大的土地收入，規(guī)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的搬遷、安置計劃和低價優(yōu)惠（如“拆一減二免三”），即根據(jù)不同的項目和地點，每1 m2的舊村被房地產(chǎn)商拆除，房地產(chǎn)商可免于繳納2 m2或3 m2的地價，并且在報建時給予優(yōu)惠；二是通過招標(biāo)的方式吸引房地產(chǎn)開發(fā)商，并在運作中由政府進(jìn)行監(jiān)督，保障村民的利益。

2.3 兩地城中村改造的對策分析

根據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2009年底，廣州市區(qū)有139個城中村，在過去的逾10年中并未取得實質(zhì)性的進(jìn)展。一是隨著時間的流逝，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，廣州成為了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的四大城市之一，村民對城中村改造的期望值只升不降；二是城中村改造耗費資金多，工程改造量大，村和村民無法籌集大量的資金而導(dǎo)致改造無法落實；三是囿于廣州當(dāng)時的政策限制，禁止房地產(chǎn)開發(fā)商對廣州城中村進(jìn)行改造，從而一直無法落實改造項目；四是廣州的村民與建立起的“改造公司”之間產(chǎn)生利益沖突問題而遲遲未能達(dá)成協(xié)議，如天河區(qū)的冼村，經(jīng)過了長達(dá)逾10年的洽談仍未能進(jìn)行改造。珠海城中村改造由于引入了房地產(chǎn)開發(fā)商，改造進(jìn)度比廣州快，政府擔(dān)任主要角色，調(diào)節(jié)村、村集體、村民和開發(fā)商之間的利益關(guān)系，并主動讓利大部分土地收入，在改造過程中兼顧多方的利益，進(jìn)而推動珠海城中村改造工程。但由于引進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)商而與村民產(chǎn)生的利益沖突矛盾同樣不能忽視。

從2009年廣州“三舊”改造被啟動，截至2016年底，廣州對42個城中村項目進(jìn)行了復(fù)批。近年來，廣州由于依據(jù)《規(guī)劃》遵循“政府主導(dǎo)、市場運作，全市統(tǒng)籌、綜合提升，利益共享、公平公開，歷史傳承、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”四大原則，城中村改造項目在穩(wěn)步推進(jìn)，廣州市城市更新局在2017年5月17日發(fā)布了《關(guān)于委托開展廣州市城市更新土地整備規(guī)劃研究的詢價公告》，明確了歡迎符合條件的單位參與報價。廣州市開始利用市場運作對城市進(jìn)行更新，力爭通過5年的建設(shè)率先全面建成小康社會和實現(xiàn)國家重要中心城市功能整體躍升。

3 廣州與珠海城中村改造對我國城市更新的啟示

城中村改造的過程中，涉及到政府、村、村集體、村民和開發(fā)商的利益，要在五者的利害關(guān)系中找到平衡是解決城中村問題的先決條件。由于我國特殊的城鄉(xiāng)二元制度，城中村的改造涉及土地和制度等問題，且當(dāng)前正值于建設(shè)全面小康社會的決勝期，該問題的復(fù)雜性進(jìn)一步提高。

3.1 城中村改造需要用創(chuàng)新性思維推進(jìn)

城中村改造已在珠三角啟動了逾10年，已然不是一個新的見聞。不論在全國還是全世界都沒有一個完善的先例作指導(dǎo)，城中村改造需要在實踐中發(fā)現(xiàn)問題，探究出新的對策。廣州市在過去很長一段時間里都禁止房地產(chǎn)開發(fā)商介入城中村改造，而珠海的市場運作模式促進(jìn)了一大批城中村完成了改造，與之相比廣州的改造進(jìn)度明顯要落后很多。而近年來廣州市的逾10個舊城區(qū)運用了新的政策進(jìn)行改造，例如位于天河城區(qū)的獵德村，一是根據(jù)土地“三分制”的原則將土地劃分為住宅建設(shè)用地、商業(yè)建設(shè)用地和拍賣土地獲得資金，二是實行土地產(chǎn)權(quán)換置，三是不直接引入開發(fā)商，通過上述3個創(chuàng)新實踐來進(jìn)行改造。廣州城中村的改造進(jìn)展也因此而加快，推動實現(xiàn)廣州作為核心城市的建設(shè)目標(biāo)。

3.2 城中村改造中組織形式的借鑒

廣州城中村改造形式為政府引導(dǎo)、改制現(xiàn)行、分步實施，珠海形式為政府主導(dǎo)、市場運作、同步實施[3]。兩者城中村改造進(jìn)程的區(qū)別在于是否引入資金，導(dǎo)致在改造上速度的不同。而近年來，開發(fā)商不直接投入資金、政府進(jìn)行資金監(jiān)管也成為廣州城中村改造新的組織形式，即政府主導(dǎo)、村集體改造實施的形式，該模式一方面可以對開發(fā)商的改造行為進(jìn)行監(jiān)督，另一方面保障了村、村集體和村民的利益。由于廣州新的改造模式，結(jié)合廣州、珠海的優(yōu)勢，既可讓村民掌握主動權(quán)，又可降低城中村改造中“釘子戶”問題的出現(xiàn)率，同時可推進(jìn)城市更新，構(gòu)建規(guī)劃整齊的城市，達(dá)成建成小康社會的目標(biāo)，此形式經(jīng)過廣州對城中村改造的各種模式進(jìn)行結(jié)合，形成了值得向全國推廣的城中村改造模式[4]。

3.3 加強政策宣傳，完善農(nóng)民失地再就業(yè)體系

我國城市的建設(shè)因繞開了城市中農(nóng)村宅基地的區(qū)域，且對農(nóng)村進(jìn)行大面積的改造，從而達(dá)成了快速擴展的目的，以更低的成本迅速發(fā)展，遺留下來的是如城市傷疤般的城中村難題。城中村的改造涉及到村民的居住環(huán)境，政府、村、村集體和村民的利益關(guān)系及城市建設(shè)與管治問題。但由于我國的歷史發(fā)展，村落成為村民長期生活的地方，并且當(dāng)?shù)卮迕袷来鷱氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，知識眼界落后于現(xiàn)今的社會發(fā)展進(jìn)程。城市在對城中村改造時，要保存村落原有的宗祠寺廟，不僅不能夠傷害當(dāng)?shù)卮迕竦淖诮绦叛觯S護(hù)村民世代的家族文化；完善村民的知識體系，教育引導(dǎo)其樹立正確的財富觀、就業(yè)觀，鼓勵和支持村民自主創(chuàng)業(yè)和發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)[5-6]。

4 結(jié)語

當(dāng)前正值建設(shè)全面小康社會的決勝期，應(yīng)著力解決社會矛盾、解決城鄉(xiāng)差距、解決農(nóng)村問題、帶動農(nóng)村建成小康社會，以完成全面建成小康社會的目標(biāo)。廣東省作為城中村改造的先鋒隊，要在實踐中得出有效的改造方案，并推廣至全國，以實現(xiàn)決勝全面小康社會這一目標(biāo)。

5 參考文獻(xiàn)

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