公共政策的有效變遷

何阿娟

【摘 要】隨著私人運營公交體制缺陷越來越明顯，以及在寧夏石嘴山市創(chuàng)建全國文明城市之際，2012年開始，石嘴山市人民政府出臺了有關(guān)城市公交運營體制改革的公共政策，它符合了公共管理滿足人民物質(zhì)和精神需要、促進社會和諧健康發(fā)展的目標，有益于建立良好的社會公共秩序，增進了社會效益，提高了公共管理的效率，同時也促進了對公共物品合理而有效的管理。實現(xiàn)公共政策的有效變遷，一方面要堅持漸進性和靈活性相統(tǒng)一的原則，另一方面要整合各方利益，消除執(zhí)行障礙和隱患，重在抓好落實。

【關(guān)鍵詞】公共管理；公共政策；公共物品；公共秩序

一、案例描述

2016年，寧夏回族自治區(qū)石嘴山市委、政府將全市公交運營體制改革作為重要的一項民生工程，列入全市深化改革重點工作，按照“政府主導、企業(yè)運作”的模式，2016年度改造大武口市區(qū)內(nèi)6條線路，淘汰老舊公交車80輛，改革工作穩(wěn)步推進。2017年，全市共開通公交線路26條，擁有公交車337輛，有6家公交客運企業(yè)。2012年，按照市政府第97次政府常務會議紀要和《市人民政府辦公室關(guān)于推進公共交通運營國有化工作的實施意見》文件精神，要求盡快完成各縣區(qū)間班線車和大武口區(qū)、惠農(nóng)區(qū)城市公交國有化改造。截至目前，全市已完成大武口市區(qū)1、3、5、7、9路80輛公交車收購工作，善道集團公司購置的100輛新能源公交車已正式上線運營，大惠線已更新15輛新車，其他線路和車輛改革工作正在穩(wěn)步推進。公交運營體制改革，是全力提升公交運營服務水平，切實改善居民出行環(huán)境，為廣大市民提供優(yōu)質(zhì)的公交服務的一項惠民政策。該政策實施以來，政策利害相關(guān)人對政策主動而又自愿地遵從，城市市容大為改觀，公共交通秩序井然，市民對政府的利民舉動大加贊賞，社會各界反響良好。

二、背景透視

就其歷史和現(xiàn)實背景而言，由于歷史遺留等原因，石嘴山市城市公交經(jīng)營主體分散，且大部分公交車屬私人掛靠經(jīng)營模式，造成線路調(diào)整優(yōu)化難，日常管理難度大，公交運營不能很好的滿足群眾出行需求，市民群眾反映強烈。“公交改革”順應了歷史的發(fā)展和現(xiàn)實的要求。

就公共管理的政策背景而言，“公交改革”是石嘴山市公共管理過程中關(guān)于公交運營政策的演變和發(fā)展的結(jié)果。“公交運營體制改革”是石嘴山市政府討論已久的一個老話題，而且呼聲也越來越高。從2012年，按照市政府第97次政府常務會議紀要和《市人民政府辦公室關(guān)于推進公共交通運營國有化工作的實施意見》文件精神，要求盡快完成各縣區(qū)間班線車和大武口區(qū)、惠農(nóng)區(qū)城市公交國有化改造，到2016年，寧夏回族自治區(qū)石嘴山市委、政府將全市公交運營體制改革作為重要的一項民生實事，列入全市深化改革重點工作，從針對公交運營體制改革的公共政策演變過程可以看出，石嘴山市政府的政策有其發(fā)展的內(nèi)在邏輯過程，也符合了民眾的愿望和要求。

就社會主義市場經(jīng)濟下的經(jīng)濟背景而言，公交運營體制改革源于市場競爭和政府對公共物品的宏觀調(diào)控。政府部門不能完全干預公交企業(yè)的運營，但公交與民生關(guān)系密切，如果公交企業(yè)因為資金、經(jīng)營等出現(xiàn)長期停運、破產(chǎn)等局面，無法保障市民正常出行，政府就得回應社會要求，接管公交企業(yè)。這就要求建立起應急保障機制，是政府維持的社會公益性與企業(yè)強調(diào)的自利性在長期博弈后可能出現(xiàn)的局面。

就其文化背景而言，市民對文明社會的強烈呼聲和政府基于創(chuàng)建全國文明城市的目的，公交運營體制改革顯得勢在必行。首先，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，市民物質(zhì)生活水平越來越高，其對精神文明的追求也就愈發(fā)迫切。希望在出行中能享受到輕松和閑適，感受到現(xiàn)代城市的文明、有序。因而建立文明、健康、有序的城市公交的呼聲此起彼伏。其次，石嘴山市在全力打造全國文明城市之際，而公共交通恰恰是城市文明的第一窗口，因而當機立斷，實現(xiàn)公交運營體制改革就在情理之中。

三、理論要求

公共管理以服務民眾、維護秩序、和諧發(fā)展為主要目標，而實現(xiàn)這一目標的重要手段在于良性的公共政策設(shè)計和合理的制度運行規(guī)范。

第一，公共管理的目標是服務大眾，即滿足人民的物質(zhì)和精神需要和促進整個社會健康、和諧地發(fā)展。滿足人們精神上發(fā)展的需要是公共管理服務大眾的長期目標。物質(zhì)上的滿足使人們提出了精神上的追求，即使在公交車上，人們也需要寬敞、整潔、文明、閑適的環(huán)境，需要將乘車的負擔，轉(zhuǎn)化為一種身心的愉悅和精神的滿足。公共管理的出發(fā)點和歸宿就是整個社會健康、和諧地發(fā)展。

第二，實現(xiàn)公共管理目標的重要手段是在合理制度規(guī)范下建立良好的公共秩序。在現(xiàn)代社會中，公共秩序，首先是指一種交通秩序，任何車輛都要遵守城市的交通規(guī)則。私人公交亂停亂靠，時間混亂，服務態(tài)度惡劣等都極大地擾亂了公共秩序，建立良好公共秩序就必須從鏟除這一根源著手。其次，市場經(jīng)濟體制作為一種制度安排，也就是一種公共秩序，其核心是競爭秩序。實現(xiàn)公交車運營體制改革是維護市場秩序、建立良好公共秩序的必要舉措。

第三，建立良好公共秩序的核心是加強對公共物品合理而有效的管理。在這種良好的公共秩序下，既能提高公共管理的效率，又能增進社會效益。公共交通作為一種公共物品，一方面要保證其供給能滿足人民的需要。政府財政出錢補貼投入也是及時供給公共物品的體現(xiàn)。同時，公共物品的集中管理，規(guī)模經(jīng)營異常重要，這是公共管理效率和效益的體現(xiàn)。私人公交的個體經(jīng)營、多頭管理使其效率低下，也導致市場的無序。因而私人公交的經(jīng)營和管理模式已不再適應公共物品管理的要求。對其進行改制更能提高公共物品的利用效率，實現(xiàn)公共物品的最大社會價值。

第四，公共政策的制定和執(zhí)行必須遵守漸進性和靈活性相統(tǒng)一的原則。公共管理是一個連續(xù)性和穩(wěn)定性的過程，因而政策的制定和實施也是一個漸進的過程，當然也不能缺乏靈活性。公交運營體制改革的話題由來已久，政府也相應制定過一些政策，但執(zhí)行上的不力導致問題一再復發(fā)。在創(chuàng)建全國文明城市的契機之下，政府全面進行公交運營體制改革也不失為一個靈活而果斷的舉措。

第五，公共管理的服務對象是人民大眾，因而其制定的公共政策必須整合各方利益，減少摩擦，盡可能消除政策執(zhí)行過程中的障礙和隱患，提高政策執(zhí)行的效率和價值效應。公交改革必須從社會效益出發(fā)而非經(jīng)濟效益。但維持社會效益導致公交企業(yè)產(chǎn)生經(jīng)營虧損，比如低票價、油價上漲帶來經(jīng)營困難等情況時，政府應給予財政補貼，以防企業(yè)通過提高票價、降低服務標準來彌補損失。

四、結(jié)語

綜合上述，要實現(xiàn)變遷過程中的“以舊換新”和有效的公共管理，必須做到：首先，公共決策需要細致周延、思維慎密，避免草率和倉促，如果制定不力勢必導致出臺政策倉促而流于形式，這對政策的后續(xù)執(zhí)行顯然極為不利；其次，決策方案設(shè)計必須顧及政策利害相關(guān)人，全面統(tǒng)籌、有序規(guī)劃并尋找政策的關(guān)鍵點，在該案例中尤其重要的是落實公交改革的補償問題，切實保障經(jīng)營者的利益；再次，降低政策變遷成本，減緩政策變遷壓力，在統(tǒng)一個體經(jīng)營業(yè)主思想認識的同時，按照成熟一條線路改造一條線路、成熟一個市場改造一個市場的思路，分步實施，穩(wěn)步推進。先改5路、8路兩條虧損嚴重最難維持的線路，再逐條改其它線路。這種漸進式的改革同時也是為了兼顧石嘴山市財政每年的承受能力。最后，選擇好政策公示和執(zhí)行的最佳時機，講究實施策略。比如，在該案例中，公交運營體制改革時機選擇在石嘴山市創(chuàng)建全國文明城市之際，并通過公共媒體大肆進行政策動員，從而使該政策得以順利推廣和實施。

【參考文獻】

[1]向玉瓊. 全球化與公共政策的適應性分析[D]. 武漢大學， 2004.