民族地區環境稅法律制度探究

郭曉

摘要：我國民族地區地域廣闊，自然資源豐富，當前正處于積極的開發中。其中如何在發展經濟時實現對民族地區的環境保護，是民族地區經濟開發面臨的一個重要課題。本文認為可以通過征收環境稅的方法來促進民族地區的環境保護。鑒于我國環境稅法制存在諸多問題，本文認為應該給予民族地區充分的環境稅立法權，劃分環境稅收管轄權限，發揮民族地方的積極性，促進經濟與環境的協調發展。

關鍵詞：民族地區;環境稅;法律制度

一、環境稅法律體系的基本理論與現狀

（一）環境稅的理論淵源

環境稅最早是由英國著名經濟學家庇古提出來的。庇古在他 1912 年出版的《福利經濟學》一書中，在闡釋外部性理論時提及到環境稅的概念。他認為，在市場經濟條件下，資源是以市場為基礎進行配置的，由于市場存在缺陷，資源不可能達到最優化的配置，只有在邊際社會凈產值與變際私人凈產值相等時，市場才能對資源進行最優化的配置。隨后在1950年版的《福利經濟學》對環境稅進行了系統闡釋，將環境稅的理論進行了發展，并且將環境稅更名為庇古稅。目前國際上關于環境稅的通行規定是采用歐共體、經合組織、和國際能源機構作出的定義：“為了降低污染對環境造成的破壞，促進清潔生產和消費行為，以汽車尾氣排放量，廢物，測量或估計的排放量，天然資源等為稅基，按照不同稅率，由一國政府征收的稅種。”

國際上看，各國對于“環境稅”的理解各有不同，總體上來講，環境稅有廣義和狹義之分。廣義上的環境稅包括政府作出的一切與保護環境有關的稅收調節行為③。其可以包括對納稅主體的稅收優惠政策，相關稅費的減免或增加，對環保企業的補貼或獎勵以及對環境不達標企業的處罰等等。狹義上的環境稅主要有兩種，獨立型環境稅與融入型環境稅。所為獨立型環境稅是指以生態和環保為目的專設的一個稅種，旨在為了保護生態環境。獨立型環境稅是與企業所得稅、增值稅、營業稅等稅收相并列的，相獨立的。獨立型環境稅的稅率根據不同企業的環境與資源的保護情況區別征收。對于沒有污染或者排污符合國家規定標準的企業不征或者少征環境稅，對于高污染的行業要課以重稅，引導企業轉型或改進生產技術。融入型環境稅是指將現有的稅種進行改革，在征稅的過程中將環境保護的因素考慮進去，對現有稅種的稅率進行調節，簡而言之，就是將環境保護的理念融入到現有的稅收體系當中并對稅收產生影響④。獨立型環境稅與融入型環境稅相比，更能體現政府對于環境保護工作的重視，對于企業的指向性更為明確，但是需要專門立法或修法來進行完善，后者與前者相比操作起來簡單易行，但是指向性不很明確，對企業的引導力不強。

特別要指出的是，環境稅的征收不同于一般意義上的稅收，環境稅是通過稅收制度指導企業特別是工業企業的生產行為，減少環境污染與環境破壞行為的發生，不是通過稅收進行財富的第二次分配，更不是稅收增加財政收入。這是環境稅與一般意義上的稅收最為本質的區別。

（二）環境稅法制化的必要性

征收環境稅制定環境稅法是必要的。首先，法制化是環境稅征收的有效保障。經濟學界常常把環境稅視為對環境保護法律手段進行替代的一種經濟手段，其實這是不夠準確和全面的。環境稅本身就是一種法律手段，只不過是與命令控制型法律手段不同的法律手段，是一種經濟性、基于市場化機制的法律手段⑤。也就是說，環境稅實質上是經濟手段和法律手段的有機融合。當然，在環境稅具有法律手段的屬性之前，必須經過一定的立法程序，成為正式的法律制度，即環境稅法律制度，通過法律的形式將環境稅收加以制度化形成環境稅法律制度。也就是說當生態環境嚴重污染和破壞時，作為理性的個人，需要形成集體理性的制約，就需要制度的工具。⑥所以說，環境稅法律制度是調整與環境稅收有關的一整套法律措施的集合。對于狹義的環境稅，需要專門立法，或是對現行的相關法律法規做出較大幅度的補充、調整。對于廣義的環境稅，如企業所得稅、增值稅、消費稅等方面，要進一步反映環境保護的要求，則需要對現行法律法規進行修訂。如 2008 年 1 月 1 日起施行的《中國人民共和國企業所得稅法》以及《企業所得稅實施條例》中，對環境保護專項設備、符合條件的環境保護項目、資源綜合利用產品享受企業所得稅優惠作了明確規定，并授權國務院發布相關名錄。也只有如此，環境稅才能進入實施領域，真正發揮其促進環境保護和可持續發展，不僅保證了國家穩妥前進所需要的費用，同時也穩固確保了環保方面公共用品及設施的建立。

其次，從法理上來看，法制化有助于協調國家與納稅人的關系。自然資源是一種公共資源，很多自然資源也是一種稀缺資源，關乎人類社會的生存與發展，必須要國家制定規范進行有效管理，自然稅是一個重要的方法。也就是說公民在履行保護環境的義務的時候除了保證自己不對環境造成污染和破壞之外，還要向國家繳納一定的稅，保證國家在對環境進行維護和修復時有足夠的資本投入。⑦在稅收債務關系說當中，存在這樣一種法律關系，即國家或地方政府是債權人，納稅人是債務人，在這層法律關系當中，國家或地方政府依法請求國民履行國民應履行的納稅義務，而納稅人的義務，與債權人的權利是相對應的，即應債權人請求而履行自己應履行的納稅義務。納稅人通過立法時一定的參與性能夠規范國家在征收環境稅方面的任意性，同時由于法律具有強制性，通過法律的硬性規定，使得環境稅收在理論上和背景上都有了震懾力，有強大的法律武器做保障，環境稅收制度的實行范圍就會廣闊無垠，從而帶來各種連鎖效應隨之而來，如環境保護措施的增強，環境污染的行為減弱，環境稅收征收穩妥從而導致環境稅收基金增加，用于保護環境的基金也能得到保障。⑧

（三）環境稅法律制度的發展與現狀

1、國際上環境稅的立法發展

國際上關于征收環境稅方面的政策與實踐，實效最佳當屬 OECD 國家。OECD 國家在環境稅的發展歷程上主要歷經了三個階段，分別是萌芽及初步發展時期、緩慢發展時期和繁榮發展時期三個階段。第一階段是從 20 世紀 70 年代到 80 年代初，這個時期環境稅產生的原則是“污染者負擔”原則，體現為補償成本的收費，這個階段環境稅要求排污者需承擔排污行為的成本，由于這個階段只是收取如用戶費等指定用途費用，因此是非典型性環境稅收，此階段作為環境稅的初期階段，起到了奠定后期發展的作用;第二階段是從 20 世紀 80 年代至 90 年代中期，第二階段繼承了第一階段的種種優勢，首先體現在環境稅種類日益增多，能源稅、二氧化硫稅、排污稅、產品稅等稅種接踵而至，不僅創收巨大，也慢慢指導著人們向保護環境的方面進步和完善;第三階段是從 20 世紀 90 年代中期至今，是突飛猛進的階段，各國為了經濟與環境協調發展，都制定出了相應的稅收措施來保證環境保護的順利進行。⑨如今，歐美發達國家的環境稅法律體系普遍處于完善狀態，環境稅已然成為環境保護制度中最為直接和有效的手段。

2、我國環境稅法的現狀

我國關于環境稅的立法相當滯后，主要體現在以下幾點：

其一，環境稅缺位現象嚴重，立法系統欠完善。目前，我國稅收領域直至今仍然未設立以保護環境為目的的真正意義上的獨立稅種。雖然我國設有一些保護環境的稅種，諸如城建維護稅、耕地占用稅、能源稅等，但問題也就出現在只是能夠間接地表現出環境保護的某種功能或方面，但卻不是完全的以保護環境為根本目的。這也就不能夠又快又好的保護環境，起到資源配置的作用。⑩特別是由于稅種分散，環境稅收立法欠完善，群眾意識薄弱，再加上沒有環境稅的支撐，只是各個稅種在發揮著其微弱的作用，來對保護環境起到了微不足道的貢獻。只有專門以保護環境為目的而設立環境稅，擺脫經濟需求，只為環境保護，這樣才能高強度高效能的真正保護環境。

其二，相關稅收設計不合理，環保功能難發揮;如上所述，我國現今有許多與環境稅相關的稅種，從設立的目的來看，這些稅種設立的目的多為擴大稅收，而非保護環境。就導致范圍廣，但力度小，出于財政稅收的角度用來保護環境，保護力度明顯不夠，導致保護環境的力度有所限制。另外，從稅率上看我國涉及環境的稅率遠遠低于發達國家，污染企業沒有為他們的污染行為付出應有的代價，反而留下了無窮的后患，要讓后人付出上百倍的代價治理污染。這種稅率對于污染企業來講沒有達到警示的效果。特別需要指出的是，沒有獨立的環境稅的保護，面對新型的環境污染行為我們也無從應對。環境稅立法遠遠趕不上社會的高速發展。新型的污染層出不窮，單一的分散的稅種沒有辦法對新型的污染形成震懾。

其三，排污費管理制度達不到環境稅的效果。其一，排污費制度本身缺乏嚴謹性。通過法律規定，可以表明排污費必須應當全部都納入財政預算當中，用于環境保護專項資金來進行管理與分配，并且應由縣級以上的環境保護行政主管部門以及財政部門來對專項資金的使用進行監督管理。法律明文規定款項專用制度，任何人都不得以任何理由私自任用。但專款專用政策的實施并不順利，雖有規定政府以及財政部門都會進行監督，但實質上監管力度薄弱，投入力量少，相關環保部門也會出現專款資金運用不到位或用于其他用途。松散的管理模式和有關部門的相互推諉責任導致排污收費監管制度嚴重缺失，完善立法是當務之急。

其二，收費標準依據不從嚴，收費準則制定不合理。我國現行排污收費標準不高。多種廢氣排放的價格依據采用的是若干年前的方法。例如征二氧化硫、二氧化碳等廢氣排放的收費標準仍采用 20 世紀 80 年代制定的標準，很多自然資源都是屬于免費供應狀態，這就給投機取巧帶來了空間。使用成本過于低廉，可賺取的利潤卻高的驚人，個人或企業因此而猖獗的追求高收入，沒有成本地去破環境、浪費資源。由此可見，收費準則過于低，導致環境的成本也相應變低，保護環境的力度自然也就變弱。通過上述論述我們可以看出，我國排污費制度亟待完善，企業的付出成本低于獲益成本，使得企業在發展的過程當中離保護環境漸行漸遠。從本質上來說，還是出發點是以經濟利益為主，而不是與環境保護與資源合理開發利用聯系起來，因此環保的功能不強，手段不硬。因此，排污費制度還是需要以保護環境為目的，通過完善的措施，來體現其真正意義上的保護環境的價值。排污管理效率低下，資源優化配置率低;稅收優惠形式單一，措施亟待完善。

二、開征環境稅對民族地區的意義

環境稅征收法制化，對全國治污來講意義重大，對于少數民族地區來講更為重要。我國少數民族地區多處于中東部，占全國總面積的64.2%，中國的5大天然牧區都在少數民族地區，森林地區占43.9%，水力資源占65.9%，還有大量的礦藏資源，豐富的動植物資源與旅游資源。?民族地區資源發達，人口密度較小，經濟落后，成為我國需要重點發展的地區。但是近幾年的經濟開發，特別是資源的開發與利用，對于民族地區的環境影響極為嚴重，有些地區的破壞已經達到不可逆轉的程度。正是由于“確立和實現環境權是為了達到保護人類生存環境的目的，正因為環境是每個人生存所不可缺少的物質條件。而環境污染和破壞則正威脅著這種物質條件，才產生了當代人和后代人對環境權的要求” ?民族地區也是如此。鑒于民族地區的經濟發展對環境有高度的依存性，因此對于民族地區來講，開征環境稅，促進環境保護與產業合理布局是非常必要的。

（一）開征環境稅有利于促進民族地區環境保護及經濟可持續發展

民族地區生態資源相對豐富，但是隨著民族地區經濟的發展，民族地區的資源環境破壞卻日益嚴重，這已經成為制約民族地區可持續發展的重大問題。征環境稅能夠對寶貴的環境資源的進行保護，實現經濟可持續發展。通過對污染和破壞環境的行為課征環境稅會加重那些污染破壞環境的企業或產品的稅收負擔，通過經濟利益的調節來矯正納稅人的行為，促使其減輕或停止對環境的污。另外，在其他有關稅種的制度設計中對有利于保護環境和治理污染的生產經營行為或產品采取稅收優惠措施，可以引導和激勵納稅人保護環境治理污染。特別是民族地區很多都處于尚未開發的階段，如果能開征環境稅，使得在西部大開發的過程中對于開發的企業形成約束，提高污染成本，使得企業不敢污染。那么對于西部民族地區的保護是非常必要的。這比先污染后治理要強得多。這種征收在國際上已經見到了成效。比如，英國政府承諾直至 2010 年，征收該稅至少每年減少大約 350 萬公噸碳排放。?再如英國對燃油稅的征收也效果顯著。英國政府規定，從 2009年 9 月 1 日起，稅率每公升提高 2 便士，2010 年至 2013 年每年按實值計算提高 1 便士;從2010 年 10 月 1 日起，燃油稅稅率提高至每升 58.19 便士;2011 年 1 月起稅率增加 0.76 便士;2011 年 4 月起，在除去通貨膨脹這個主要因素后，稅率普遍再上漲 1 便士;此后每年（2012至 2014）都是如此數值，至此，自 2010 年 10 月起的燃油稅稅率與增值稅稅率的提高將使 2014年至 2015 年間二氧化碳排放量減少 230 萬噸，為環境保護立下了汗馬功勞。?

（二）開征環境稅有利于民族地區調整產業結構

從目前的民族地區開發來看，主要集中在自然資源的開發與利用上。在沒有規范約束的情況下，很多企業只顧及自身的經濟利益，沒有為民族地區未來的發展進行設想。很多高污染企業隨意排污，偷排污染物，以此來降低成本，卻給民族地區帶來無窮的隱患。環境稅開征會加重高能耗企業和高污染企業的運行成本，從而抑制高能耗高排放產業的發展;而環保產業與資源低耗產業則運行成本降低，從而促進企業開發清潔能源改進生產技術在市場經濟條件下，由于環境稅的作用，必將促使高污染行業向低污染和無污染行業轉型，實現產業結構升級。

（三）開征環境稅可以解決民族地區環保資金困難，加大環保投入

一般而言，政府投入都是國家生態環境投入的重要組成部分，雖然民族地區在經濟發展中取得了一定的經濟效益，但政府財政收入相對于其他發達地區仍顯不足，資源環境的日益惡化引發環保資金需求日益增大，開征環境稅是一個較為現實的解決環保資金不足的有效選擇。開征環境稅，其稅收收入封閉運行，專款專用，保證了中國環保事業的資金投入。

三、民族地區開征環境稅的建議

（一）民族地區開征環境稅新稅種

每個民族地區都有自己的特殊的環境與資源。對于民族地區應該允許民族地方根據自己的特殊情況，設置相應的環境稅并法制化。從環境保護的角度來看，只有民族地方更了解當地的情況，開設新稅種，不能依靠國家制定統一立法，而是應該根據當地的情況有當地來制定。對于在民族地區的企業來講，顧忌的更多的是經濟利益，特別是在西部大開發中，有些企業只是想賺取短期的自然資源的高額利益而沒有長久駐守的打算。但作為民族地區的少數民族，這一地區是他們安身立命的根本，有著強烈的歸屬感。只有將環境稅立法權下放給地方，由民族地方制定規則，才能實現針對性強的，有地方特色與需求的環境稅法，因此國家在民族地方稅收這一方面要進行放權。在國家統籌不便的情況下，允許民族地方立法設置相應的新稅種征收環境稅。如水資源與水污染稅，森林資源稅，大氣污染稅等等。只有涵蓋盡可能多的領域，并不斷拓展，才能夠張開有力的保護傘，對環境問題進行一一解決，對生態平衡進行維護與建設。?

（二）環保與稅收相結合

現今環境問題的聚焦點之一就是稅費改革問題，自然而然的就表明，稅收與法律制度的聯系會愈加密切。立足我國國情，在了解我國環境稅發展相對緩慢，稅收體系相對不夠完善的基礎之上，環境稅的開征，意義就非比尋常。不論是完善相關環境稅政策，還是開征新的環境稅，在實施和構建的過程當中，配套制度和相應措施都十分重要。在完善的過程當中，首要就是要做好稅收部門和法律部門之間銜接。具體來說，究竟環保部門與稅收部門如何做到相連接，誰負責征收，如何征收，這些都是需要我們考慮的。

從目前為止我國稅務部門在環境監測及污染監控方面的工作做得不夠完善，不論人力還是財力，以及科學技術水平都達不到國際先進水平。所以，科學技術的應用，在環保稅收和法律方面就顯得尤為重要，將先進技術運用到環境污染檢測過程當中，通過先進手段，做到環保部門能夠對環境問題進行準確檢測，或者稅務部門通過任務移交轉交到環保部門手中，使得各個部門各行其職，不僅有利于環境稅的開征，也使得資源優化配置，減輕社會負擔，增強環境保護的力度。

（三）合理劃分民族地區稅收管轄權限

環境稅的稅收歸屬劃分會直接影響環境稅能否有效實現環境保護的目的，是環境稅制度能否有效實施的重要組成部分，為此應該合理平衡地方政府與中央政府之間的環境稅稅收利益關系，找到兩者之間的利益平衡點。否則，不當的稅收歸屬設置可能會產生與環境稅的預期目標背道而馳的社會效果比如將環境稅納入中央財政體系之中，地方基于弱的稅收利益關系，往往會缺乏有效執行環境稅制度的動力而如果將環境稅納入地方財政體系之中，一方面地方政府之間為了競爭稅源，可能放松相關的環境管制規則;另一方面基于環境危害擴散受損的地方政府很難從受益的地方政府那里得到應有的補償因此，比較合適的選擇應是將環境稅劃分為中央與地方共享稅&環境稅的收入應作為專項基金使用，用于治理環境污染和改善生態環境等支出，可在各級財政建立環保基金上繳中央部分用于全國性及跨地區的自然環境治理項目，地方自留部分則主要用于當地的資源環境保護工程以及城市環保公共設施等。另外需要強調的是，還需要嚴格執行并落實“稅款專用”規章制度，款項使用狀況必須到位，不得出現任何挪用或揶揄狀況，出現情況嚴格查處，責任嚴查。只有從嚴落實，款項使用才能到位，環保投入才能真正實行。?

注釋：

①朱坦.劉倩.推進中國環境稅改革一國際環境稅實踐經驗的借鑒與啟示.[J].經濟政策，2007：60-62

②鄧禾.環境稅制比較研究及其對中國的借鑒.[J].稅務與經濟，2007：5-10

③馬中.環境與自然資源經濟學概論.[M].高等教育出版社，2006：120

④商蕾.完善我國環境稅制的思考.[J]. 現代商貿工業，2009：239-240

⑤江欣.淺議國外環境稅收及對我國的啟示與思考.[J]. 國土資源情報，2005：6-9

⑥胡小英.我國環境保護與征收環保稅的思考.[J].決策與信息，2007：66-67

⑦楊春玲.邢天添.對我國開征環境保護稅的研究.[J].綠色經濟，2007：89-90

⑧劉普照.OECD 國家生態稅改革述評[J].重慶社會科學，2010（03）：51

⑨曹明德，毛濤.國外環境稅制的立法實踐及其對我國的啟示[J].中國政法大學學報，2011（03）：74

⑩高闖.我國環境稅的立法問題研究[D].蘭州商學院碩士學位論文，2011：21

?吳宗金 張曉輝 ：《中國民族法學》（第二版）2004年1月 （9）

?呂忠梅.超越與探索———可持續發展視野下的環境權[M].北京：法律出版社，2003

?王瑞.OECD 國家環境稅收法律制度對我國相關立法的啟示[D].首都經濟貿易大學碩士學位論文，2010：16

?李振京，沈宏，劉煒杰.英國環境稅稅收制度及啟示[J].宏觀經濟管理，2012（03）：80

?龐彩麗.關于構建我國環境稅收體系的研究[D].暨南大學碩士學位論文，2012：14—16

?李錦麗，劉莉.中國環境稅收法律制度構建探討[J].現代商貿工業，2011（15）：208