高校協(xié)議供貨采購(gòu)全流程管理研究

黃怡然

摘 要：近年來(lái)協(xié)議供貨在高校采購(gòu)工作中被廣泛應(yīng)用。規(guī)范地執(zhí)行這一采購(gòu)模式不僅是完善高校內(nèi)部控制體系的需要，也有助于在高校貫徹落實(shí)政府采購(gòu)的宗旨和原則。通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)和高校采購(gòu)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析，可以總結(jié)出高校協(xié)議供貨采購(gòu)全流程的管理要點(diǎn)，從而進(jìn)一步規(guī)范協(xié)議供貨采購(gòu)，使其更好地助力高校各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：協(xié)議供貨；高校管理；流程管理；內(nèi)部控制

中圖分類(lèi)號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2096-000X（2018）16-0189-03

Abstract： Agreement supply is a way of procurement widely used in colleges and universities in recent years. To standardize the use of agreement supply can not only improve the internal control system of colleges and universities， but also help to better implement the purposes and principles of government procurement. By studying on government procurement and the practical experience of procurement in colleges and universities， we can summarize the management emphasis of the entire process of agreement supply procurement at colleges and universities. At the same time， it can further standardize the agreement supply so that it can play a better role in the development of colleges and universities.

Keywords： agreement supply； College management； process management； internal control

引言

協(xié)議供貨是指通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式，確定協(xié)議供貨項(xiàng)目的中標(biāo)供應(yīng)商、配置、價(jià)格和服務(wù)條件等，并以協(xié)議書(shū)的形式固定，由采購(gòu)人在有效的供貨期和目錄內(nèi)自主選擇供應(yīng)商及產(chǎn)品的一種采購(gòu)模式[1]。由于協(xié)議供貨有助于高校節(jié)約資金、行政、管理成本，也有助于彌補(bǔ)采購(gòu)計(jì)劃性的不足，因此近年來(lái)這一采購(gòu)模式在高校的應(yīng)用愈發(fā)普遍。但作為一種非法定采購(gòu)方式，協(xié)議供貨缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，如操作不當(dāng)則無(wú)法達(dá)到提高資金使用效益、規(guī)范采購(gòu)行為、促進(jìn)廉政建設(shè)的目的，因此有必要對(duì)協(xié)議供貨全流程管理要點(diǎn)進(jìn)行探討。

一、內(nèi)部控制體系的完善

建立完善的高校內(nèi)部控制體系是實(shí)現(xiàn)協(xié)議供貨采購(gòu)規(guī)范化的前提。高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的目標(biāo)包括維護(hù)資產(chǎn)保值增值、確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序合法、提升管理效率、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)等。僅就協(xié)議供貨管理來(lái)看，高校應(yīng)從優(yōu)化管理環(huán)境、規(guī)范采購(gòu)活動(dòng)、實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)、加強(qiáng)監(jiān)督檢查四個(gè)維度出發(fā)，確保協(xié)議供貨采購(gòu)能得以平穩(wěn)運(yùn)行。這一管理鏈條唯有先在內(nèi)部平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)，才能向外部延伸，為實(shí)現(xiàn)針對(duì)協(xié)議供貨價(jià)格、協(xié)議供應(yīng)商庫(kù)的監(jiān)管創(chuàng)造條件。

具體言之，優(yōu)化管理環(huán)境是指對(duì)高校內(nèi)部協(xié)議供貨各環(huán)節(jié)參與者權(quán)責(zé)的厘定，包括采購(gòu)人及采購(gòu)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、資產(chǎn)管理等職能部門(mén)。規(guī)范采購(gòu)活動(dòng)是指在遵循全面性、制衡性、適應(yīng)性原則的前提下，完善協(xié)議供貨的采購(gòu)、驗(yàn)收、支付和資產(chǎn)入庫(kù)流程。實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)則包含高校內(nèi)部各部門(mén)間的信息共享，以及向社會(huì)公開(kāi)采購(gòu)資訊兩方面要求。加強(qiáng)監(jiān)督檢查則要求將協(xié)議供貨納入監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)察范圍，遏制供貨鏈條在高校內(nèi)部的腐化傾向。

二、采購(gòu)計(jì)劃的訂立

基于協(xié)議供貨項(xiàng)目招標(biāo)的復(fù)雜性、招標(biāo)結(jié)果的嚴(yán)肅性，高校在招標(biāo)前必須確立科學(xué)的采購(gòu)計(jì)劃。首先必須對(duì)協(xié)議供貨期限加以明確。若過(guò)長(zhǎng)，則意味著入圍供應(yīng)商可劃分或壟斷高校市場(chǎng)，阻隔時(shí)效性較強(qiáng)的價(jià)格、技術(shù)行情，進(jìn)而坐地起價(jià)，導(dǎo)致采購(gòu)人資金效益受損；若過(guò)短，則會(huì)降低協(xié)議使用次數(shù)，提高采購(gòu)的行政成本；而部分產(chǎn)品因技術(shù)發(fā)展導(dǎo)致迭代更新的速度也是需要考慮的因素。政府采購(gòu)協(xié)議供貨期限視不同項(xiàng)目有半年至兩年不等，高校可參考相關(guān)規(guī)定并結(jié)合具體項(xiàng)目情況，合理作出決定。

其次，中標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量也應(yīng)在第二階段競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度和行政效率之間尋求平衡。第二階段競(jìng)爭(zhēng)是聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《公共采購(gòu)示范法》所提出的概念，指在協(xié)議供貨框架內(nèi)入圍供應(yīng)商就具體訂單展開(kāi)的有限競(jìng)爭(zhēng)，落實(shí)到我國(guó)的政府采購(gòu)政策中可以表現(xiàn)為詢(xún)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等非招標(biāo)采購(gòu)方式。入圍供應(yīng)商越多，第二階段的競(jìng)爭(zhēng)性越強(qiáng)，采購(gòu)人也有更廣闊的選擇空間，可同時(shí)卻使招標(biāo)意義下降，流于形式上的資格審查，并提高后續(xù)管理成本。從高校采購(gòu)實(shí)踐來(lái)看，理想的尺度是使市場(chǎng)主流品牌各自有一家代理商能成為入圍供應(yīng)商，既能擴(kuò)大采購(gòu)人選擇的范圍，又能營(yíng)造合理競(jìng)爭(zhēng)的氛圍。

除協(xié)議供貨期限、中標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量外，其他因素也應(yīng)盡量在訂立采購(gòu)計(jì)劃時(shí)加以明確，并力求全面，包括但不限于第二階段競(jìng)爭(zhēng)方式，以及無(wú)約束力的預(yù)計(jì)采購(gòu)規(guī)模、時(shí)間等，以確保招標(biāo)達(dá)到其應(yīng)有的效果。相關(guān)數(shù)據(jù)越細(xì)致，供應(yīng)商所給出的報(bào)價(jià)優(yōu)惠越精準(zhǔn)。若能預(yù)測(cè)到采購(gòu)項(xiàng)目可能發(fā)生價(jià)格、技術(shù)上的變動(dòng)，則須在確立采購(gòu)計(jì)劃時(shí)將相關(guān)協(xié)議調(diào)整機(jī)制同時(shí)納入考量。總而言之，采購(gòu)計(jì)劃完善與否決定協(xié)議供貨項(xiàng)目招標(biāo)結(jié)果的質(zhì)量，以及招標(biāo)程序的公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)性。

在協(xié)議供貨實(shí)施相對(duì)成熟的領(lǐng)域，如辦公耗材、食堂伙食、普通家具等后勤資源，采購(gòu)部門(mén)宜將視野放寬到本高校外部，積極探索建立區(qū)域高校采購(gòu)聯(lián)盟的可行性，在此方面圖書(shū)館已走在前列。圖書(shū)館聯(lián)盟采購(gòu)始于上世紀(jì)90年代，通過(guò)加入國(guó)家、區(qū)域、行業(yè)采購(gòu)聯(lián)盟，中小型圖書(shū)館可緩解資源建設(shè)經(jīng)費(fèi)壓力、應(yīng)對(duì)出版市場(chǎng)變化風(fēng)險(xiǎn)、提高文獻(xiàn)資源采購(gòu)效益[2]。以此為參考，區(qū)域采購(gòu)聯(lián)盟成員高校可將各自采購(gòu)計(jì)劃進(jìn)行托管、累積以形成更大規(guī)模，從而從協(xié)議供應(yīng)商處進(jìn)一步獲取價(jià)格優(yōu)惠，并節(jié)約各自公開(kāi)招標(biāo)的行政和管理成本。

三、招標(biāo)公告的擬定

若究其緣起，協(xié)議供貨是基于供需雙方長(zhǎng)期商業(yè)往來(lái)所建立信任關(guān)系而簽署長(zhǎng)期供貨合同的一種商業(yè)模式[3]。招標(biāo)則意味著這種長(zhǎng)期的磨合被濃縮于簡(jiǎn)短的程序中，因此制定合理、準(zhǔn)確的招標(biāo)公告是協(xié)議供貨項(xiàng)目能否成功實(shí)施的關(guān)鍵。為確保合作順利，在協(xié)議供貨項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)供應(yīng)商資質(zhì)、信用及業(yè)績(jī)比其所投產(chǎn)品、服務(wù)更為重要。有鑒于此，這些內(nèi)容必須在符合法規(guī)前提下被優(yōu)先列為評(píng)審因素，并適當(dāng)加大分值權(quán)重，盡可能篩選掉商譽(yù)不佳的供應(yīng)商。

協(xié)議供貨項(xiàng)目招標(biāo)相比于一般項(xiàng)目招標(biāo)更注重建立供需雙方的戰(zhàn)略合作關(guān)系，因此在制定招標(biāo)公告時(shí)應(yīng)突出建立溝通、協(xié)調(diào)、合作和共享機(jī)制，突出協(xié)議執(zhí)行過(guò)程中對(duì)供應(yīng)商的過(guò)程管控，突出供應(yīng)商快速響應(yīng)和伴隨服務(wù)能力[4]。而根據(jù)高校采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)，這些內(nèi)容如作為評(píng)審因素則失之空泛，投標(biāo)供應(yīng)商都會(huì)承諾響應(yīng)，無(wú)法起到實(shí)質(zhì)作用；因此可擇其必要內(nèi)容作為罰則體現(xiàn)在合同范本中，協(xié)議供貨期內(nèi)供應(yīng)商如違反相關(guān)義務(wù)則須承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任。

另一方面，招標(biāo)公告要求投標(biāo)供應(yīng)商以何種形式進(jìn)行報(bào)價(jià)也須視情況決定。政府采購(gòu)協(xié)議供貨一般采取三種報(bào)價(jià)形式：最高限價(jià)，即協(xié)議供貨期間實(shí)際價(jià)格的上限；優(yōu)惠率，即基于既定基準(zhǔn)價(jià)的折扣率或下浮率；最高限價(jià)與優(yōu)惠率結(jié)合，即以中標(biāo)優(yōu)惠率作為最高限價(jià)[5]。結(jié)合高校實(shí)踐來(lái)看，除部分固定價(jià)格項(xiàng)目采用第二種方式外，大部分項(xiàng)目都宜采用第三種方式，以便于對(duì)協(xié)議供貨價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行聯(lián)動(dòng)觀察。至于基準(zhǔn)價(jià)，可采用政府采購(gòu)協(xié)議供貨中標(biāo)價(jià)格、生產(chǎn)廠家媒體公開(kāi)價(jià)格、經(jīng)物價(jià)局核定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)無(wú)合適基準(zhǔn)價(jià)的項(xiàng)目，如包工包料的服務(wù)或工程，可嘗試提供具有代表性的案例，要求投標(biāo)供應(yīng)商經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)踏勘后就案例報(bào)出僅對(duì)評(píng)標(biāo)具有參考意義的價(jià)格，具體項(xiàng)目?jī)r(jià)格則通過(guò)第二階段競(jìng)爭(zhēng)最終確定。

四、價(jià)格監(jiān)管機(jī)制的建立

在供貨協(xié)議通過(guò)招標(biāo)簽訂之后，確保供貨價(jià)格合理是管理部門(mén)所面對(duì)的又一難題。政府采購(gòu)協(xié)議供貨價(jià)格常被詬病的原因主要有：價(jià)格形成機(jī)制缺乏科學(xué)性、供貨市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。協(xié)議供貨模式下采購(gòu)人所直面的對(duì)象由整個(gè)市場(chǎng)變?yōu)樘囟ü?yīng)商，存在雙方信息不對(duì)稱(chēng)的風(fēng)險(xiǎn)。供應(yīng)商為追求自身利益最大化，可能使供貨目錄脫鉤于市場(chǎng)，利用產(chǎn)品迭代、定制的差價(jià)違規(guī)攫取利潤(rùn)[6]。同時(shí)協(xié)議供貨模式天然存在的壟斷屬性導(dǎo)致供應(yīng)商在入圍后缺乏降價(jià)競(jìng)爭(zhēng)壓力。

從提高價(jià)格及產(chǎn)品市場(chǎng)化程度的角度看，考慮到供需雙方信息不對(duì)稱(chēng)性，以及成本上漲及預(yù)期通脹等不利于保障協(xié)議供貨期內(nèi)供應(yīng)商合理利潤(rùn)的因素，必須建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。有鑒于此，協(xié)議供貨價(jià)格應(yīng)優(yōu)選最高限價(jià)與優(yōu)惠率結(jié)合的形式，建立與市場(chǎng)的聯(lián)系，參考市場(chǎng)流通的產(chǎn)品及價(jià)格履行協(xié)議。高校采購(gòu)部門(mén)應(yīng)不定期進(jìn)行抽查，為采購(gòu)人、其他入圍供應(yīng)商提供檢舉通道，同時(shí)出臺(tái)配套處罰措施，確保協(xié)議供貨價(jià)格受到有效監(jiān)管，同步于市場(chǎng)變化。

從強(qiáng)加協(xié)議供貨框架下競(jìng)爭(zhēng)性的角度看，對(duì)一定限額以上的項(xiàng)目充分運(yùn)用第二階段競(jìng)爭(zhēng)，從而進(jìn)一步擠出水分是控制價(jià)格的有效手段。以上海市為例，滬財(cái)發(fā)〔2017〕4號(hào)文件要求采購(gòu)人、供應(yīng)商采取議價(jià)、團(tuán)購(gòu)、電子逆向拍賣(mài)等程序確定合同，供應(yīng)商在相關(guān)程序中的報(bào)價(jià)不得高于供貨目錄。其中，議價(jià)即通過(guò)協(xié)商方式確定成交金額；團(tuán)購(gòu)即多個(gè)具有共同需求的采購(gòu)人組團(tuán)進(jìn)行議價(jià)；電子逆向拍賣(mài)由采購(gòu)人發(fā)起，供應(yīng)商相繼提交更低報(bào)價(jià)，按最低價(jià)確定合同。又以廣東省為例，粵財(cái)采購(gòu)〔2015〕15號(hào)文件推出網(wǎng)上競(jìng)價(jià)，即在線(xiàn)詢(xún)價(jià)程序。高校可參考政府采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)，將協(xié)議供貨項(xiàng)目分類(lèi)，結(jié)合已明確合同條款的詳盡程度，靈活選擇第二階段競(jìng)爭(zhēng)方式，例如對(duì)通用貨物和服務(wù)等采購(gòu)需求明確的項(xiàng)目適用詢(xún)價(jià)、對(duì)工程和其他服務(wù)等采購(gòu)需求相對(duì)靈活的項(xiàng)目適用競(jìng)爭(zhēng)性談判等。

五、供應(yīng)商庫(kù)的管理

由于高校采購(gòu)規(guī)模難以比擬政府采購(gòu)，且影響力常局限于一定區(qū)域內(nèi)，因此在兼顧合法性的前提下，可通過(guò)戰(zhàn)略性培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商來(lái)建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定、安全的供貨渠道。高校采購(gòu)部門(mén)應(yīng)建立供應(yīng)商庫(kù)，匯總職能部門(mén)、采購(gòu)人、供應(yīng)商等各方反饋，依靠獎(jiǎng)懲兩方面手段對(duì)入圍供應(yīng)商實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。尤其針對(duì)可以直接使用上級(jí)主管部門(mén)招標(biāo)結(jié)果的協(xié)議供貨項(xiàng)目，如審計(jì)服務(wù)、會(huì)議服務(wù)等，因相關(guān)供應(yīng)商進(jìn)入高校市場(chǎng)時(shí)無(wú)需經(jīng)歷第一階段競(jìng)爭(zhēng)，唯有逐一嘗試合作后將相關(guān)情況記錄在案，才能從中篩選出最佳合作伙伴。

首先來(lái)看獎(jiǎng)勵(lì)措施。若供應(yīng)商在當(dāng)期協(xié)議供貨期內(nèi)嚴(yán)格履行合同及投標(biāo)文件所做承諾，及時(shí)更新價(jià)格與產(chǎn)品，未受到采購(gòu)人在質(zhì)量、服務(wù)或響應(yīng)時(shí)間等方面投訴，積極配合相關(guān)部門(mén)做好管理工作，且業(yè)績(jī)?cè)诋?dāng)期協(xié)議框架內(nèi)排名靠前，高校采購(gòu)部門(mén)可參考通過(guò)問(wèn)卷等方式收集到的采購(gòu)人評(píng)價(jià)，酌情給予該供應(yīng)商獎(jiǎng)勵(lì)，包括優(yōu)先在供貨目錄中排列其產(chǎn)品、放寬其提供產(chǎn)品款數(shù)限制、通過(guò)續(xù)簽合同方式成為下期入圍供應(yīng)商[7]、減免部分履約保證金等。

其次來(lái)看懲罰措施。懲罰主要針對(duì)供應(yīng)商違背價(jià)格承諾、超出協(xié)議范圍供貨、單方面中止供貨、消極對(duì)待高校管理、實(shí)際供貨內(nèi)容與訂單不符、受到采購(gòu)人有效投訴、受到其他供應(yīng)商有效檢舉等情形。為追究違約責(zé)任，采購(gòu)部門(mén)可參照交通違法行為處理措施，設(shè)立記分處罰機(jī)制，視情形對(duì)違約供應(yīng)商處以短期內(nèi)暫停其部分或全部產(chǎn)品供貨資格、從履約保證金中獲取補(bǔ)償?shù)忍幜P，并扣除相應(yīng)分值；當(dāng)分值為零時(shí)取消其當(dāng)期協(xié)議供貨資格。同時(shí)還應(yīng)為供應(yīng)商提供申訴渠道，防止上述懲罰被濫用，乃至發(fā)生廉政危機(jī)，影響高校采購(gòu)公信力。

六、結(jié)束語(yǔ)

協(xié)議供貨管理是采購(gòu)管理內(nèi)容之一，而采購(gòu)管理則是高校內(nèi)部控制建設(shè)所重點(diǎn)關(guān)注之領(lǐng)域。不斷完善和改進(jìn)高校協(xié)議供貨采購(gòu)的全流程管理工作，特別是事前調(diào)研、事中監(jiān)督、事后考核等環(huán)節(jié)，可以提高資金使用效益、規(guī)范采購(gòu)行為、促進(jìn)廉政建設(shè)、降低行政和管理成本、為采購(gòu)人“減負(fù)”，有力支撐高校的建設(shè)，甚至可以為內(nèi)部控制體系查漏補(bǔ)缺，提升高校的整體管理水平。隨著信息技術(shù)的革新和電子商務(wù)的發(fā)展，高校可以借鑒政府采購(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)建設(shè)自有的一站式協(xié)議供貨平臺(tái)或引入第三方電子商務(wù)平臺(tái)，試行互聯(lián)網(wǎng)+協(xié)議供貨采購(gòu)新舉措，從而進(jìn)一步落實(shí)“放管服”改革精神，使協(xié)議供貨采購(gòu)模式更好地助力高校可持續(xù)發(fā)展。

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