基于公平與效率視角的住房公積金制度研究

潘蓓蓓

[摘 要]住房公積金制度對于我國在加快住房制度改革、保障人民住有所居和提升人民幸福感、獲得感方面具有重大作用。本文基于公平與效率的視角分析了住房公積金存在的問題，進而提出了相應(yīng)的解決對策，希望能夠為相關(guān)研究提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]住房公積金；公平；效率

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.14.084

[中圖分類號]F293.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）14-0-03

1 研究背景

住房公積金是我國法定社會保障制度“五險一金”的重要組成部分。從性質(zhì)上講，它并不屬于社會保險，也不屬于社會福利，但其在推動我國住房制度改革、保障人民“住有所居”方面發(fā)揮著重要作用。住房公積金主要依靠城鎮(zhèn)在職職工及其單位繳納，目的是用于職工本人的住房建設(shè)，如購買、建造或大修住房等。住房公積金的繳納具有長期性和積累性，在職職工一旦開始繳納無特殊情況一般不允許停止，直至個人離退休死亡、完全喪失勞動能力并與單位終止勞動關(guān)系時，住房公積金方可被提取。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，住房公積金制度也出現(xiàn)了一系列問題，既涉及公平，也涉及效率，對我國的社會安定和人民安居造成了不利的影響，違背了住房公積金制度設(shè)立之初的意義和目的。因此，從公平和效率兩個視角對住房公積金制度進行研究，對保障無房職工擁有住房、提升人民的切身幸福和響應(yīng)十九大中“房子是用來住的不是用來炒的”的號召具有重大的理論和實踐意義。

2 公平問題的探討

住房公積金的公平問題值得關(guān)注。我國在實行住房公積金制度之前，一直實施的是福利分房制度，在市場化改革之后，開始逐步地建立了住房公積金制度。它所具有的資金繳存的強制性和資金分配的統(tǒng)籌互濟性，使住房公積金制度具有縮小收入差距、促進社會公平的作用，但從制度運行的實際效果來看，住房公積金在公平問題上還有待提升。筆者主要從以下兩大方面說明公平性問題。

一方面是制度設(shè)計不公的問題，具體而言，主要包括城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異和行業(yè)差異3個層次所造成的不同層面的不公。從城鄉(xiāng)差異而言，我國目前的住房公積金制度主要面對的對象群體是城鎮(zhèn)在職職工，卻不包括農(nóng)村居民，這是制度設(shè)計之初就存在天然的缺陷。實際上，這些未被涵蓋的居民也應(yīng)當(dāng)成為住房公積金制度的對象，否則很容易造成由于城鄉(xiāng)差異而導(dǎo)致原有的差異進一步加大，無房居住的居民更加難以從社會層面獲得幫助以滿足購買住房的迫切需要，這無疑在制度設(shè)計之初就人為制造出了進入障礙，在起點上就相對不公，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異和社會不公的局面愈加惡化。從地區(qū)差異而言，目前我國住房公積金制度的繳存比例僅僅規(guī)定了一個范圍區(qū)間，但具體的數(shù)額由各地區(qū)自行確定。我國東中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，物質(zhì)基礎(chǔ)較好，因此其繳存比例也相對較大，覆蓋范圍相對較廣，群眾從中受益較多；但中西部地區(qū)而言，其經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后，因此其繳存比例相對較低，覆蓋范圍相對較小，能夠從制度中受益的人群也相對較少。因此，正是由于制度設(shè)計之初，其繳存比例就缺乏科學(xué)的制定標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差異通過公積金的繳存比例會進一步擴大，導(dǎo)致各地區(qū)人群對住房公積金制度受益的不公平程度進一步放大。從行業(yè)差異來看，我國目前國有企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的繳存比例較高，而其他企業(yè)的繳存比例相對較低，一些個體工商戶、自由職業(yè)者和務(wù)工人員甚至參與比例和覆蓋比例都十分匱乏，不同行業(yè)之間原本不應(yīng)當(dāng)有如此大的差異，但由于制度設(shè)計的問題，目前不同行業(yè)之間住房公積金的覆蓋情況差異較大，公平問題仍然廣泛存在于不同行業(yè)之間，亟待解決。

另一方面是不同收入人群之間權(quán)利與義務(wù)失衡，“馬太效應(yīng)”加劇了不公。這里的義務(wù)指的是住房公積金的繳存義務(wù)，權(quán)利指的是住房公積金的貸款權(quán)利，權(quán)利和義務(wù)之間的失衡實質(zhì)上是繳存和貸款之間的失衡問題。具體而言，高收入人群由于可支配收入較高，其在繳存住房公積金時繳存基數(shù)較大，因此能夠繳納的公積金相對較高；而中低收入人群由于可支配收入較低，繳存基數(shù)較小，因而其最終實際繳納的住房公積金數(shù)額是遠(yuǎn)低于高收入人群的。在貸款方面，由于高收入人群繳存的公積金數(shù)額較大，因此其可以十分便捷地申請公積金貸款，由于住房公積金實行“低存低貸”制度，即低存款利率和低貸款利率，因此高收入者能夠獲得一大筆比銀行貸款利率更低的資金，從而在流動資金上獲取更多的利益。相反地，低收入者由于本身繳存公積金數(shù)額較低，相對的還款風(fēng)險較大，因此在公積金的貸款上受到了較多限制，雖然有迫切的實際需要，但公積金貸款仍然是“可望而不可即”。基于以上分析可以看出，住房公積金制度并未能夠?qū)崿F(xiàn)其“居者有其屋”的制度設(shè)計目標(biāo)，相反地，對于缺乏住房、迫切需要公積金貸款資助的中低收入者而言，其繳存義務(wù)并不少，但繳存的資金卻無法為己所用，甚至只能到年老離退休時才能領(lǐng)用；對于高收入者而言，相對于其繳存義務(wù)，其所享有的貸款權(quán)利已大大超越了其義務(wù)，甚至有部分人群在基金監(jiān)管方面鉆空子，挪用大筆住房公積金以謀私利。顯然，這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了建立住房公積金制度的初衷，反而使不同收入人群之間缺失縱向公平，造成社會收入階層出現(xiàn)進一步的分化，“窮者愈窮富者愈富”的馬太效應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)，從而大大影響了社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

3 效率問題的探討

公平問題是在建立和完善社會保障制度設(shè)計時始終需要考慮的重大理念，住房公積金的設(shè)立也勢必需要發(fā)揮其統(tǒng)籌共濟、促進公平的作用。但住房公積金本身作為基金，資金的利用效率也是需要考慮的一大方面，沒有效率的公平不是真正的公平，而一定程度地關(guān)注效率不僅不會折損公平，反而能夠促進公平的可持續(xù)性。下面筆者將從3個方面探討住房公積金制度的效率問題。

（1）投資渠道狹窄，資金利用率較低，資金下沉嚴(yán)重問題。住房公積金的投資渠道是受嚴(yán)格控制的，雖然遵循風(fēng)險資產(chǎn)組合分散原理，但其實際能夠投資的渠道仍然十分狹窄，目前能夠投入的僅僅包括國債，而國債的投資收益率幾乎和銀行利率持平，幾乎很難趕得上通貨膨脹，這對住房公積金的安全問題產(chǎn)生了極大的威脅。在資金的利用率上，目前住房公積金除去給予職工的住房貸款部分和投資部分，余下的或者投入住房貸款項目，或者用來作為政府進行廉租房、公租房等住房保障建設(shè)的保障資金，在一定程度上是對住房公積金的低效率利用，侵占了在職職工對公積金的利用和使用機會，一定程度上降低了公積金的使用效率。總之，由于住房公積金的資金投資渠道狹窄，使用效率低下，導(dǎo)致大量資金下沉現(xiàn)象十分嚴(yán)重，住房公積金保值增值的任務(wù)依然任重而道遠(yuǎn)。

（2）管理主體權(quán)責(zé)不清，管理效率低下，監(jiān)管缺乏透明性。目前，住房公積金的征繳和放貸工作主要由住房公積金管理中心承擔(dān)，但住房公積金管理中心本身屬于事業(yè)單位，征繳工作本身又帶有一定的強制性，事業(yè)單位在此的定位略微尷尬，其是否能夠具有相應(yīng)的強制力完成好征繳工作仍然有待商榷。另外，將公積金的征繳和發(fā)放集中于同一個管理機構(gòu)，其監(jiān)管問題也相對不透明，資金的使用和流向的合理性與合法性尚有待提升。在發(fā)放環(huán)節(jié)上，本應(yīng)當(dāng)由某些金融機構(gòu)執(zhí)行，但住房公積金管理中心目前仍然是這一職能的執(zhí)行者。可見，住房公積金管理中心作為一個事業(yè)單位，卻承擔(dān)著一部分政府和金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，其權(quán)利范圍和責(zé)任范圍并不對等且缺乏明確、清晰的界限，這勢必會造成管理機構(gòu)內(nèi)部管理事務(wù)混雜、管理運行效率低下，對公積金的長期穩(wěn)定和安全十分不利。

（3）住房公積金實行屬地化管理，資源配置效率十分低下。所謂公積金的屬地化管理，是指在不同地區(qū)明確的范圍界限內(nèi)，對住房公積金按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和要求進行相應(yīng)的組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和控制等管理活動。屬地化管理無疑人為地將各個地區(qū)和區(qū)域割裂開來，在經(jīng)濟水平發(fā)展較高的地區(qū)，住房公積金繳存比例較高，覆蓋范圍較廣，使用效率也較高，充分發(fā)揮了公積金制度的作用，而在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)，公積金的繳存比例和使用效率都不盡如人意。屬地化管理不允許資金跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，因此，不同地區(qū)之間只能做到內(nèi)部平衡，卻無法相互之間兼顧以達(dá)到互助共濟，資金的配置效率十分低下。這也不利于公積金的保值增值以及發(fā)揮住房保障功能，住房公積金的配置效率問題仍有待解決。

4 完善住房公積金制度的途徑

住房公積金制度是繼我國計劃經(jīng)濟時期福利分房制度之后，相應(yīng)市場化改革而出現(xiàn)的全新的住房貨幣化制度，對于加快住房制度改革、保障人民住有所居和提升人民幸福感、獲得感方面具有重要的作用。因此，保障住房公積金在互助共濟方面的作用、促進制度公平性，提升住房公積金在基金利用方面的效用，是推動住房公積金不斷發(fā)揮作用的重要舉措。基于以上公平和效率視角的分析，筆者提出以下幾條建議，以期能夠為住房公積金制度的完善和發(fā)展提供一些借鑒。

4.1 完善制度頂層設(shè)計，促進城鄉(xiāng)公平、地區(qū)公平和行業(yè)公平

一方面要針對不同區(qū)域，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平，設(shè)置不同的繳存比例，針對不同收入的人群設(shè)置梯度繳存數(shù)額，尤其是對于制度設(shè)計范圍內(nèi)但制度覆蓋率不足的人群，包括進城務(wù)工人員、自由職業(yè)者等，針對此類人群需進一步完善制度設(shè)計，提高其制度參與率，使其能夠充分共享經(jīng)濟發(fā)展成果。此外，針對行業(yè)間，也應(yīng)當(dāng)盡快加強非國有企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的企業(yè)繳存意愿，適當(dāng)控制國有企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的繳存數(shù)額，避免由此而產(chǎn)生的逃稅行為，使行業(yè)間的差距盡快消除，促進地域和行業(yè)之間實現(xiàn)公平。

4.2 對中低收入的人群適度放寬貸款條件

中低收入群體由于自身經(jīng)濟實力較弱，對于住房公積金有更多的需求，其邊際效用較高收入人群而言更大，因此，應(yīng)當(dāng)在設(shè)計相應(yīng)制度的同時，逐步放寬對于中低收入人群貸款的限制，避免其陷入貧困的惡性循環(huán)，必要時也可采用小額貸款等方式，在維護資金安全的前提下使資金的使用效益最大化。而對待已有的貸款行為時，管理部門須做好資格審查和備案工作，加強對資金流向和使用的監(jiān)督，尤其是要加強對資金利用主體資格的審查，由此避免大量資金被套現(xiàn)，損害廣大中低收入者的權(quán)益，而使得住房公積金成為某些高收入者的特有的福利。

4.3 擴大公積金的投資渠道，提升資金的使用效率

公積金目前的投資渠道僅包括國債，在穩(wěn)定性和安全性的前提下，建議可以考慮將部分信譽度較高的大公司發(fā)行的公司債券納入進來，包括少量的股票等，或是委托給專業(yè)的機構(gòu)進行混合管理，都能夠在一定程度上為資金的保值增值貢獻(xiàn)力量。在資金的使用效率方面，要堅持專款專用原則，將更多的將資金投入到貸款方面，而不能過多地將政府的公用事業(yè)與職工個人的住房建設(shè)資金混為一談。

4.4 建立專門化的管理機構(gòu)，提升組織機構(gòu)的內(nèi)部運行和管理效率

我國要從住房公積金的收繳、投資、貸款等流程出發(fā)，將各個環(huán)節(jié)的職責(zé)與權(quán)力劃分清楚，建立嚴(yán)格清晰、切實可行的管理制度，提升管理部門有關(guān)人員的素質(zhì)，促進組織內(nèi)部運行效率和管理效率不斷提升。

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