基于PPP模式的西安產(chǎn)業(yè)扶貧路徑研究

劉洋 田昭

[摘要]在以供給側(cè)結(jié)構性改革的背景下，PPP模式作為公共基礎設施新的供給模式，通過政府和私人部門相互合作，在解決融資問題的同時，也引進了高效的管理方法與技術，從而能夠有效助力政府精準扶貧。鑒于此，從應用PPP模式的優(yōu)勢方面，對西安產(chǎn)業(yè)扶貧引入PPP模式的必要性進行了分析。在此基礎上，構建了基于PPP模式的西安產(chǎn)業(yè)扶貧運行模式，并對西安產(chǎn)業(yè)扶貧引入PPP模式存在的問題進行分析，針對這些問題，提出了西安產(chǎn)業(yè)扶貧應用PPP模式的對策建議，以期創(chuàng)新西安產(chǎn)業(yè)扶貧路徑，加快貧困戶脫貧的步伐。

[關鍵詞]PPP模式；產(chǎn)業(yè)扶貧；對策建議

[中圖分類號]F062.9[文獻標識碼]A[文章編號]2095-3283（2018）07-0113-04

Study on the Path of Industrial Poverty Alleviation in Xian Based on PPP Model

Liu YangTian Zhao

（School of modern studies， Northwestern University， Xian， Shanxi 710130）

Abstract： Under the background of supply-side structural reform，PPP mode，as a new supply mode of public infrastructure，through cooperation between the government and the private sector， while solving the financing problem， advanced efficient management methods and technology. In this way， it can effectively help xi an municipal government to reduce poverty accurately. How to introduce PPP mode effectively， helping xi an to alleviate poverty through industry is an important subject for xi an municipal government to study. In view of this， this paper starts with the advantages of game theory and PPP mode， analyzing the necessity of introducing PPP model into industrial poverty alleviation in xi an. On this basis， establishing the operation mode of industrial poverty alleviation in xi an based on PPP mode， then analyzeing the problems of introducing PPP model into industrial poverty alleviation in xi an. Finally， in response to these questions， put forward the countermeasures and Suggestions of xi an industrial poverty alleviation application PPP model， so as to innovate the industrial poverty alleviation path of xi an and speed up the pace of poverty alleviation.

Keywords： the PPP model；industry for poverty alleviation；countermeasures and suggestions

[作者簡介]劉洋（1986-），女，陜西西鄉(xiāng)人，講師，碩士，研究方向：公共管理與人力資源管理；田昭（1986-），女，陜西富平人，講師，碩士，研究方向：公共管理與組織行為學。

[基金項目]西安市社會科學規(guī)劃基金項目“精準扶貧視域下西安產(chǎn)業(yè)扶貧路徑研究”階段性研究成果（項目編號：18XD13）。近些年來，西安經(jīng)濟發(fā)展取得了良好成績，但是解決貧困問題仍然是政府工作的重點，西安扶貧工作已進入關鍵時期。脫貧攻堅行動開展以來，西安將產(chǎn)業(yè)扶貧作為重心，以區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦為基礎，將產(chǎn)業(yè)扶貧融入現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局中，積極探索產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展路徑。然而，在推進產(chǎn)業(yè)扶貧的進程中，存在融資難、項目少的問題。鑒于此，本文嘗試將PPP融資模式運用到西安產(chǎn)業(yè)扶貧中，助力產(chǎn)業(yè)扶貧，加快脫貧的步伐。

一、PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式是公共基礎設施建設中的一種項目融資模式，是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經(jīng)營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務質(zhì)量和供給效率。PPP模式不僅是一種純粹的融資手段，更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式。

二、西安產(chǎn)業(yè)扶貧應用PPP模式的優(yōu)勢

PPP模式已在我國大范圍推廣，部分地區(qū)已經(jīng)將其運用于產(chǎn)業(yè)扶貧中，應用PPP模式助力西安產(chǎn)業(yè)扶貧有以下幾個方面的優(yōu)勢。

（一）緩解扶貧資金壓力

PPP模式的推廣就是為了解決資金的融通問題。現(xiàn)階段，攻堅脫貧的任務艱巨，西安政府專項扶貧資金雖然逐年增加，但扶貧工作仍面臨貧困人口分散、數(shù)量大的局面，扶貧資金不足是當前西安扶貧工作的一大難題。為此通過PPP模式，引入社會資本，能明顯緩解西安市政府扶貧資金的壓力。

（二）提高扶貧項目的運行效率

開展PPP模式扶貧項目，西安市政府與私人組織共同參與到項目的前期準備工作中，不僅降低了項目風險，而且能夠引進更高效的項目管理方法與技術，使政府與私人部門的利益得以保障。例如，在岳西縣光伏扶貧PPP項目中，作為社會資本一方的陽光電源使用了SG3KTL-S組串逆變器等各種高科技產(chǎn)品，實現(xiàn)了對發(fā)電站的高效管理。

（三）有助于實現(xiàn)精準扶貧

PPP融資模式可以選擇將資產(chǎn)收益折股量化到每一名貧困戶，實現(xiàn)對扶貧對象精準幫扶、精細管理的治貧方式。與此同時，在PPP融資模式下，社會資本也可選擇租賃使用資產(chǎn)，同時吸納當?shù)夭糠重毨丝诰蜆I(yè)，可以帶動家庭成員整體實現(xiàn)脫貧。

（四）有利于建立扶貧長效機制

采用PPP模式進行扶貧有利于促進扶貧長效機制的建立。PPP模式的項目運行周期一般為10—30年，采用PPP模式項目進行扶貧，需要政府和社會資本必須建立“長效合作、利益共享、風險共擔”的長效機制，從而積極推進社會資本助力政府扶貧。

三、基于PPP模式的西安產(chǎn)業(yè)扶貧運行模式

在西安部分區(qū)縣，可以通過PPP模式介入產(chǎn)業(yè)扶貧，主要包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)等，采用集約化管理范式，發(fā)展符合市場需求的產(chǎn)業(yè)，有效盤活當?shù)亟?jīng)濟，帶動貧困人口脫貧。

產(chǎn)業(yè)扶貧的PPP融資模式是由西安市政府發(fā)起扶貧項目，通過公開招標，引進民營企業(yè)進行投融資，構建合理的風險分擔機制，公平分配風險，共同完成扶貧項目開發(fā)建設以及后期運營管理。在項目開發(fā)運營期間，西安市政府部門會為項目的建設、運營、管理等活動提供便利服務，并且優(yōu)先保障貧困戶的扶貧收益。具體的PPP扶貧項目運行模式如圖1所示。圖1產(chǎn)業(yè)扶貧PPP模式由圖1可知，西安產(chǎn)業(yè)扶貧PPP扶項目運行模式主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）資金投入

PPP扶貧項目一般是由西安市政府和社會資本共同投入，根據(jù)項目的規(guī)模不同，雙方投資的比例不同。西安市政府應成立一個投融資平臺用于資金的整合和投放，這一平臺的資金來源于西安市政府財政專項扶貧資金、部分涉農(nóng)資金以及部分銀行貸款或其他方式組成的項目間接融資部分。社會資本來源于企業(yè)自有資金和向銀行貸款部分。政府投融資平臺的資金和社會資本兩方共同構成了PPP扶貧項目的初始投資資金。

（二）收益分配

PPP扶貧項目經(jīng)營產(chǎn)生的收益主要分為三大部分，第一部分是扶貧收益；第二部分是租金，作為西安市政府的收益一方面用于返還銀行貸款的本金和利息，另一方面用于參與該項目的貧困戶，實現(xiàn)貧困戶的精準脫貧；第三部分經(jīng)營收益，作為企業(yè)的投資收益，用于企業(yè)的再生產(chǎn)和留存收益。

（三）項目管理

扶貧項目的建設及后期的運營管理由政府和社會資本共同設立的項目公司負責，項目公司建立符合項目管理實際的公司治理體制，作為項目風險管理的主體，負責對項目風險在各相關方之間進行合理的分擔，構建風險分擔調(diào)整機制。除此之外，為了保證資金整體風險控制，還建立了擔保平臺以及引入商業(yè)保險，確保整體的資金運營更加安全。

（四）扶貧機制

西安市政府負責對扶貧對象進行動態(tài)管理，根據(jù)扶貧對象的實際情況進行動態(tài)調(diào)整，確保實現(xiàn)精準脫貧。

四、西安產(chǎn)業(yè)扶貧引入PPP模式存在的問題

（一）相關法律法規(guī)不健全

目前我國很多地方都大力推行PPP模式，截至2018年6月份，西安2018年第一批PPP項目共104個，總投資217298億元，涉及能源、交通、水利、農(nóng)業(yè)、市政工程、健康醫(yī)療、教育科技、文化旅游、安居改造等領域。從法律法規(guī)的角度，這些項目的實施僅僅停留在一些簡單的支持文件。例如，西安市政府辦公廳的《西安市人民政府辦公廳關于加快城建PPP項目建設的實施意見》，而缺少更多的法律法規(guī)來確保PPP模式的順利進行。例如，岳西縣的光伏扶貧項目也面臨著這樣的局面，一些社會資本擔心沒有相關法律法規(guī)來維護他們的利益，而選擇不進行投資。

（二）對社會資本的吸引力不足

PPP項目存在投資大、期限長、投資回報率低的特點，會給扶貧項目的實施帶來阻礙。一方面，PPP扶貧項目帶有一些公益性，收益低；另一方面，PPP項目的運作主體龐大，參與人數(shù)較多，包括項目的投資者、設計者、經(jīng)營管理者等，就會出現(xiàn)利益很難協(xié)調(diào)的問題，為整個項目的實施帶來阻礙，對社會資本缺乏吸引力。

（三）缺乏科學合理的監(jiān)督和評估機制

由于PPP扶貧項目是通過政府和社會資本合作完成，在應用于扶貧的過程中，避免政府方面追求社會福利最大化，而社會資本方面追求投資利益最大化，避免或多或少因為目標的不同而出現(xiàn)利益沖突。如果政府在扶貧項目建設過程中不具備高效的監(jiān)督管理能力，以及缺乏科學合理的評估機制，那么就會導致項目規(guī)劃不合理，社會資本方就可能會出現(xiàn)偷工減料的問題，在很大程度上影響PPP扶貧項目的質(zhì)量和效率。

五、西安產(chǎn)業(yè)扶貧應用PPP模式的對策建議

（一）完善相關法律法規(guī)

投資者只有在明確自身利益有所保障后，才會積極主動投入到項目中，完善的法律法規(guī)能夠充分調(diào)動社會資本參與PPP扶貧項目的積極性。

一方面，構建PPP法律規(guī)范系統(tǒng)。不僅僅是構建關于PPP項目本身的法律系統(tǒng)，還要構建與PPP項目相關的立項、審批、投資、運營、爭議解決制度等。這些相互影響和作用的子系統(tǒng)應當按照合理的方式構建，這樣才能符合PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的要求。另一方面，出臺《特許經(jīng)營法》等法律。《特許經(jīng)營法》是PPP的核心，有必要加快《特許經(jīng)營法》的立法進程。目前我國正在抓緊制定的PPP法律草案有兩部，分別是由發(fā)改委牽頭起草的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》和由財政部主導的《政府和企業(yè)合作法》草案。

（二）建立合理的風險分擔機制

PPP扶貧項目的各參與方分擔不同的風險，政府部門負責承擔法律變更的風險、政治風險、國有化風險等；民營組織主要承擔建設、經(jīng)營等風險，有必要建立合理的風險分擔機制，以吸引更多社會資本參與項目投資。一方面，由于PPP項目投資大、周期長、內(nèi)部結(jié)構復雜，而且涉及因素眾多，具備較高的風險性，因此，項目的風險分配應該綜合考慮雙方參與者的特點、立場和利益，對風險進行合理配置，進而實現(xiàn)項目運營效果的最優(yōu)化。另一方面，PPP扶貧項目需要金融機構的大力支持，貸款以私人組織與政府簽訂的合作協(xié)議提供質(zhì)押擔保，若政府撤回協(xié)議，私人組織應與政府溝通，要求政府進行協(xié)調(diào)，并提供相應的額度擔保，避免出現(xiàn)貸款提前償還的風險。

（三）提供配套優(yōu)惠政策

將PPP模式具體到扶貧領域，要充分重視PPP模式的扶貧優(yōu)勢效應，要完善面向貧困地區(qū)的差別化PPP項目政策，在入庫審批、項目用地、稅收減免、財政獎補、收費運營等方面提供一攬子配套優(yōu)惠政策支持，尤其針對項目融資難的問題，要充分發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融的作用，同時有效撬動商業(yè)性金融，為項目融資提供便利，切實構建起政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧開發(fā)格局。

（四）加大專業(yè)機構和人才支持力度

PPP模式運作中需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的專業(yè)知識。一方面，引進PPP模式專業(yè)團隊。目前在民間有很多研究PPP模式的專業(yè)團隊，政府在推行PPP扶貧項目的過程中，引入專業(yè)的團隊，對項目的運行提供技術指導和專業(yè)服務，確保扶貧項目的順利實施。同時，對于風險防控及利益分配方面也會凸顯其專業(yè)性。除此之外，通過專業(yè)的設計，可以根據(jù)西安貧困地區(qū)地方特色實施產(chǎn)業(yè)扶貧，對不同地區(qū)實施適合該地區(qū)的項目，使扶貧更加有針對性。

另一方面，開展PPP專業(yè)知識培訓，強化人才培養(yǎng)。要更好地引入PPP模式，就需要培養(yǎng)具有相關知識的復合型人才，保證扶貧項目的正常運營管理。鑒于此，西安市政府可以根據(jù)PPP扶貧項目的實際需要，通過與國外進行交流，或選派人才到國外學習，學習其先進的技術和方法。西安有很多高校，可以充分利用本地高校的教育資源，政府與高校聯(lián)合培養(yǎng)PPP專項專業(yè)人才。

（五）強化政府監(jiān)督機制

在PPP扶貧項目中，政府應明確監(jiān)督責任，強化監(jiān)督機制，以降低融資風險，政府對于PPP扶貧項目的監(jiān)督應貫穿于整個項目從計劃到實施的全過程。

首先，由于吸引社會資本參與貧困地區(qū)PPP扶貧項目難度很大，在PPP項目的選擇上，政府可以咨詢PPP模式專業(yè)團隊，要做好前期調(diào)研和規(guī)劃，以確保項目的順利實施。在做好規(guī)劃后，政府應通過公開公正的招標方式選取合適的社會資本。其次，在項目建設過程中，加強對PPP扶貧項目的監(jiān)督，可以建立以專業(yè)監(jiān)管為主，社會監(jiān)督為輔的監(jiān)督管理機制，對PPP扶貧項目進行全過程監(jiān)督。最后，在PPP扶貧項目建設的過程中，對其進行審計和績效評價，確保扶貧項目取得良好效果。

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（責任編輯：郭麗春梁宏偉）（上接第105頁）

內(nèi)的科技聯(lián)盟、供應鏈聯(lián)盟、品牌聯(lián)盟等形式實現(xiàn)抱團式升級。

（三）加快現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展步伐，促進產(chǎn)業(yè)向生態(tài)化、品牌化轉(zhuǎn)型升級

高度發(fā)達的現(xiàn)代服務業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展方式進入較高發(fā)展水平的重要標志，也是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化升級的關鍵動力。目前江西省在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展方向上第三產(chǎn)業(yè)超前發(fā)展優(yōu)勢明顯。因此，一方面要加快優(yōu)先發(fā)展金融、物流、商務會展、文化創(chuàng)意、科技服務等生產(chǎn)性服務業(yè)為重點的現(xiàn)代服務業(yè)，通過完善產(chǎn)業(yè)集群的生產(chǎn)性服務體系，為產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展提供智力支持、創(chuàng)意設計、人才培訓等配套服務，促進產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)的整體轉(zhuǎn)型升級；同時，還要整合資源大力發(fā)展旅游等消費性服務業(yè)，江西旅游資源豐富，特別是紅色旅游、生態(tài)旅游，建設以革命搖籃，名山、名川、名人等為重點的精品旅游產(chǎn)品，通過做強做大旅游等消費性服務業(yè)有利于促進產(chǎn)業(yè)向低碳環(huán)保的生態(tài)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，推動循環(huán)經(jīng)濟的快速發(fā)展。

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（責任編輯：顧曉濱馬琳）【區(qū)域經(jīng)濟】