基于PPP模式的城市軌道交通項目風險研究

高崚嶒

摘要：針對目前國內基于PPP模式的城市軌道交通項目所存在的問題，本文通過對城市軌道交通項目PPP模式的合作方式以及城市軌道交通項目PPP項目的具體操作流程出發，系統歸納整理了城市軌道交通項目PPP模式所出現的9大主要風險，并簡述了該類風險產生的原因及表現的特征。通過系統歸納整理該類風險，為更加規范城市軌道交通PPP項目的市場提供有效幫助。

Abstract： Aiming at the problems existing in the domestic urban rail transit project based on PPP mode， this paper starts from the cooperation mode of urban rail transit project PPP mode and the specific operation process of urban rail transit project PPP project， and systematically summarizes the urban rail transit project PPP. The nine major risks of the model are presented， and the causes and performance characteristics of such risks are outlined. This kind of risk is sorted out through the system， which provides effective help for the market that regulates the urban rail transit PPP project.

關鍵詞：城市軌道交通；政府和社會資本合作模式；項目；風險

Key words： urban rail transit；public-private partnership （PPP）；project；risk

中圖分類號：F572 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）31-0028-03

0 引言

由于軌道交通項目具有建設投資大、工程難度及風險高、建設周期長、運營維護投入較多，投入回報周期長等特點，政府作為單方面業主普遍存在效率偏低的問題。因此引入私人部門，通過PPP模式開展城軌項目的建設及運營工作，并成為各地首選的融資模式；但該模式在運作過程中也出現了諸多問題，多條PPP模式的軌道交通項目被叫停，幾條已建工程也被責令整改，說明基于PPP模式的城軌項目也存在諸多風險，因此對基于PPP模式城軌項目的風險研究具有較大現實意義。

目前，相關領域的研究有：李向東[1]對城市軌道交通PPP模式中的車公里付費模式研究；李明陽[2]等系統的整理了目前國內城軌項目PPP運作模式的幾種類型；王盈盈[3]等系統梳理了PPP模式申報過程中物有所值評價的計算方法及應用；易欣[4]等基于霍爾三維結構對軌道交通項目PPP模式下的風險動態分擔機制進行研究；李林[5]等利用博弈模型對PPP項目風險的分配進行研究；郭平[6]等利用灰色理論對城市軌道交通PPP融資風險評價研究。

通過對目前已有研究進行梳理，本文從PPP運作模式以及PPP申報流程角度出發，對基于PPP模式的城軌項目的項目風險進行歸納總結，為基于PPP模式的城軌項目風險評價提供評價指標體系。

1 城市軌道交通項目PPP融資模式

PPP模式，全稱為政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership），在該模式下，政府與私人部門在某個特定項目展開合作，通過運營該合作方式，利益相關者可以實現比單獨行動更加有利的結果[7]。目前在城軌項目中，政府和私人部門合作方式可由圖1所示。

基于PPP模式的城軌項目的具體操作流程可包括5個階段：項目識別、項目準備、項目采購、項目執行以及項目移交。每個階段的具體內容可如圖2表示。

2 城市軌道交通項目PPP模式風險識別

根據城軌PPP項目的合作模式以及操作流程，綜合考慮合作雙方的工作性質及目的，目前城軌項目所處內外部環境以及目前已實施項目所出現的問題，系統歸納總結城軌項目PPP模式的風險：

2.1 政策風險。從去年年底開始國家開始收緊城軌PPP項目的審批，并于18年對已入國家PPP庫的項目進行梳理，標志著政策性收緊。政策性收緊導致部分項目被全面叫停，同時PPP合同中的部分風險由政府兜底的政策無法落實。

2.2 經濟風險。從去年年中到目前為止，中央銀行的貨幣政策穩定偏中性，貨幣M2增長速度一直處于相對低速增長。在貨幣相對緊縮的大環境下，市場上的實際利率出現上揚，導致項目的融資難度及融資成本都有所增加；另一方面，材料價格因周期性增長，導致部分已獲發改委批復項目的預備費無法涵蓋價格上漲所導致的投資增加。

2.3 市場評估風險。市場評估風險主要是針對PPP模式中的私人部門。在項目評估階段，項目的客流預測決定著項目的營業收入來源以及物有所值評價能否通過，而企業對項目所在城市的評估決定著其認定客流預測是否準確、TOD方案能否獲得收益、政府的財政可承受力評估是否能得到保證等。

2.4 項目公司組建風險。該風險對于PPP模式合作的雙方都有存在。雖然形式上由政府及私人部門共同組建項目公司作為唯一指定的建設運營機構，但一方面由于管理機制的不成熟，在實際經營活動中雙方的沖突意見較多；另一方面，由于線路需要并網運營，因此項目公司很難對票價定價擁有決定權，運營決策權仍然掌握在代表政府的地鐵公司手里。

2.5 項目運營管理風險。該風險的存在主要由于PPP合作雙方實際目標不一致而產生。對于政府方，PPP模式大多數目的是提高政府的項目融資能力，減少表內地方債務而提升項目的建設密度，而對運營管理的優化有所忽視；對于私人部門，中標方許多為具備施工能力的集團單位，建設方式會采用建設+設計+施工的一體化管理機制，導致其在建設期內形成自我投資自我回報的形式，其主要目的在于獲取建設期的施工利潤，而對運營期的管理忽視，單方面依托政府的回購補貼。

2.6 融資風險。當貨幣政策寬松時，項目融資難度及融資成本都相對較低，而貨幣政策收縮時，項目融資難度及融資成本都會相對上升。特別處于貨幣收縮時期，由于項目的實際杠桿力度遠超過名義負債率水平，而地方政府由于自身債務問題導致擔保信用受到損失，導致已融資項目的融資風險迸發出新的問題。

2.7 建設管理風險。軌道交通項目由于其復雜性，本身存在施工難度大、施工工期長以及建設成本巨大的問題，并會經常發生施工安全等問題。PPP項目公司需要將質量、進度、成本及安全4個目標綜合協調考慮。

2.8 合同管理風險。由于目前階段PPP模式發展還不盡成熟，一些項目PPP合同的簽訂仍參考以往BT或BOT項目的合同文本，導致出現合同糾紛時，特別是PPP項目才會出現的特有情況，難以按照合同約定來界定雙方的權責，導致了一些不必要損失的發生。

2.9 財務收益能力風險。由于考慮到城軌項目的公益性質，大陸內地絕大多數軌道交通票價定價不高，營業收入能力不強，對比項目在建設及運營期內的巨大投入，就需要地方政府對城軌項目進行補貼及風險兜底。考慮到目前各地方政府存在的巨大的債務問題，補貼及風險兜底的可持續將受到巨大考驗。

3 結論

本文通過對城軌項目PPP模式的合作方式以及城軌PPP項目的具體操作流程出發，結合目前城軌PPP項目所出現的問題，系統歸納整理了城市軌道交通項目PPP模式所出現的9大主要風險，包括政策風險、經濟風險、市場評估風險、項目公司組建風險、項目運營管理風險、融資風險、建設管理風險、合同管理風險、財務收益能力風險。通過系統歸納整理該類風險，為更加規范城軌PPP項目的市場提供有效幫助。

參考文獻：

[1]李向東.城市軌道交通PPP車公里付費模式研究[J].都市快軌交通，2018（2）.

[2]李明陽，邢燕婷，劉麗琴.城市軌道交通PPP模式運用研究[J].都市快軌交通，2016，29（5）：1-7.

[3]王盈盈，馮珂，尹晉，等.物有所值評價模型的構建及應用——以城市軌道交通PPP項目為例[J].項目管理技術，2015，13（8）：21-27.

[4]易欣，江濤，邱慧.基于霍爾三維結構的PPP軌道交通項目風險動態分擔機制[J].華東交通大學學報，2016，33（6）：91-98.

[5]李林，劉志華，章昆昌.參與方地位非對稱條件下PPP項目風險分配的博弈模型[J].系統工程理論與實踐，2013，33（8）：1940-1948.

[6]郭平，徐佳，賈明磊，等.基于灰色理論的城市軌道交通PPP融資風險評價研究[J].工程經濟，2018（3）.

[7]張瑋.PPP模式下城市軌道交通項目風險評價研究[D].天津大學，2012.