呼倫貝爾市少數民族轉移進城就業保障研究

唐琦 劉啟云

[提要] 目前，為打破城鄉二元經濟壁壘，城鎮化發展政策正在大力推行，這其中少數民族轉移進城就業成為社會焦點話題。本文就內蒙古自治區呼倫貝爾市為例，探討當地少數民族轉移進城就業人員的實際狀況、存在的現實問題，以及地方政府組織面向這一群體需要提出的就業保障策略。

關鍵詞：轉移進城就業人員；就業保障；少數民族；現存問題；就業保障策略；呼倫貝爾

基金項目：內蒙古自治區民委研究項目：“轉移進城少數民族經濟發展問題研究”（編號：2017-NMB-005）；內蒙古自治區教育廳研究項目：“內蒙古區域經濟發展差距及協調發展對策研究”（編號：NJSY18222）

中圖分類號：F24 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年8月21日

一、少數民族轉移進城就業人員與就業保障

少數民族轉移進城就業人員與就業保障二者息息相關，都是目前我國打破城鄉二元化經濟壁壘，大力推進城鎮化發展的關鍵。在市場經濟快速發展、城市人口快速流動、鄉村就業人員大量轉移流入城市的今天，我們有必要首先從理論層面了解少數民族轉移進城就業人員及其他們的就業保障相關理論內容。

（一）少數民族轉移進城就業人員。少數民族轉移進城就業人員的直接目的就是務工就業，他們代表了戶籍在農村少數民族地區、從這些地區勞動力中分流出來進入非農業地區——城市從事雇傭勞動的少數民族務工者。目前，我國尋求進城謀生的少數民族就業人員越來越多，已經呈現逐年上升趨勢，約占到少數民族總人口的49%，這一比例說明國內各個城市必須嚴陣以待，認真處理好少數民族轉移進程就業保障及其他相關問題，為這一就業群體創造良好的生活及就業發展空間。

（二）就業保障。就業保障指在法律范疇內，政府與相關職能部門為符合法定年齡、具備勞動能力且具有就業志愿的勞動者提供平等的就業機會與保障制度。從理論層面講，就業保障所面向的對象應該是全體勞動者，不過因為我國擁有特有的城鄉二元制度導致就業保障體系也就此被一分為二，二者相互影響、互相制約，尤其是對鄉鎮就業保障體系的完整優化極為不利。而從二者內部的形式內容結構與運行機制來看，它們顯然是存在明顯區別的，因此才會產生本文所探討的針對少數民族轉移進城就業人員的專屬性保障制度以及策略。

針對這一專屬性保障制度，筆者認為它存在四個主要維度：第一維度是面向少數民族轉移進城就業人員的就業機會，客觀講這一就業機會對少數民族所有進城就業人員都要保持平等，取消對少數民族轉移進城就業人員的務工量控制、職業公眾限制以及其他一些不合理制度；第二維度是薪酬待遇，一般來說少數民族轉移進城就業人員在就業過程中都應該享有無差別待遇，企業方面需要主動消除工資歧視與工作環境歧視，保證營造一個合理公平的就業環境；第三維度是就業權益，保障少數民族轉移進城就業人員在就業過程中自身合法權益受到合法保護，不受侵犯，例如在醫療保險、養老保險、工傷保險、失業保險等方面做到無差別平等待遇；第四維度是就業服務，城市企業需要為少數民族轉移進城就業人員提供就業信息與就業指導，且同樣做到無差別提供。就這一方面來講，包括政府、社會、企業組織乃至個人都應該承擔一定責任，例如企業就應該在就業人員成為企業職工后為其提供崗位信息公示和上崗前培訓，保證他們能夠快速融入到企業發展節奏進程中，讓他們更好適應工作環境氛圍，實現城市工作生活的平穩過渡。基于上述四個維度，就基本明確了城市企業面向少數民族轉移進城就業人員的就業保障機制內容及基本準則，應該緊密結合這四個問題審視當前存在于城市企業中的少數民族轉移進城就業人員的就業保障現存問題，并提出一系列的就業保障優化對策。

二、呼倫貝爾市少數民族轉移進城就業人員情況簡述

目前，呼倫貝爾市中除漢族就業人員外，絕大部分為內蒙古自治區其他地方轉移進城務工的外來少數民族人員，其占到轉移進城就業人員總數的85%以上，這其中就包含了蒙古族、回族、朝鮮族、滿族、達斡爾族等等。根據進一步調查發現，進城就業少數民族人員中已婚人員占到3/4左右，大部分為配偶與子女跟隨遷移進城。

在已流入呼倫貝爾市的少數民族轉移進城就業人員群體來看，他們日常的外出工作時間普遍較長，且存在就業過程中流動性較大的問題，其中有90%的少數民族進城就業人員都有過變換工作的經歷，其中經歷最多工作變動的高達12次。

從收入情況看，大部分少數民族就業人員在進城工作后收入普遍不高，其中2，000～4，000元區間比例較大，占到了總數的67%，而高收入（4，000元以上）的區間比例為9%，整體看呼倫貝爾市少數民族轉移進城就業人員的平均工資為2，402.2元，平均工資水平較低。

支出方面，考慮到各種客觀因素疊加，例如子女上學、生活住房、水電煤氣、醫療等剛需性支出較多，所以根據統計發現呼倫貝爾市中少數民族轉移進城就業人員的平均月消費支出要達到1，353.5元，這一點與城鎮居民無明顯差別。但就這一群體的平均收入來看，他們經常是處于生活拮據甚至入不敷出的狀態之中，生活水平堪憂。

三、呼倫貝爾市少數民族轉移進城就業保障現存問題

結合呼倫貝爾市少數民族轉移進城就業的實際現狀來看，他們在城市中的就業保障并不到位，客觀講這讓他們的轉移進城就業行為失去了意義，僅僅能夠勉強生活于城市中且終日辛勞。究其原因，筆者認為應該歸咎于以下四點：

（一）未能搭建少數民族轉移進城就業人員的就業保障平臺。這里所提到的就業保障平臺涉及以下問題：首先，少數民族就業人員本身是存在局限性的，即由于文化及個人能力原因，他們可從事的工種范圍非常狹窄，擇業動機也相對單純，常常工作于服務行業，例如餐廳飯店、建筑工地、保潔等等，這就造成來自于城市人的就業歧視。雖然說我國《勞動法》第三條就明確規定勞動者應該享有平等就業和選擇職業的權利，但實際上城市是未能為少數民族就業人員建立這一特殊就業保障平臺的，他們與城市勞動者共同競爭，劣勢盡顯，從法律保障平臺建設方面就已經呈現出嚴重的缺位；其次，由于保障平臺建設的不力，少數民族就業人員也喪失了主觀擇業的權利，他們的就業充滿了不穩定性與不確定性；最后，面向少數民族就業人員的基礎性就業保障平臺也未能被有效建立。

（二）創業載體建設不利。創業載體應該由地方政府積極協力搭建，專門為少數民族在轉移進城后提供就業機會，但實際上呼倫貝爾市在創業載體建設方面明顯存在不利。首先就是政府面向少數民族就業人員的就業信息提供不足，許多面向城鎮居民所提供的服務內容卻未能向少數民族就業人員提供并開放，在創業載體建設思想上就存在局限性；其次就是城市面向少數民族轉移進城就業保障這一問題的認知不足，沒有設置良好有效的職業創業指導、咨詢等服務項目，導致許多創業機構有形而無功能、無權責，沒有形成定期性、經常性和計劃性的循環機制，導致少數民族就業人員在的信息知曉率偏低，信息傳輸通道也相對閉塞，創業載體建設基本無法成型，更無法發揮其應有功能。

（三）缺少實質性的就業培訓。缺少實質性就業培訓，這說明政府對少數民族轉移進城就業人員的職業素質要求不高，并未能充分認識到他們所存在的就業問題。舉例來說，目前呼倫貝爾市許多用工企業不愿意為臨時的少數民族就業人員提供專業化培訓，因為在過往企業的就業培訓經歷中也發現許多用工人員因為前三個月不簽約，經常會出現培訓后就離職的現象，導致用人企業在人才培養上一再浪費成本，久而久之導致了用工企業對少數民族就業人員的就職培訓漠視。這就說明雙方之間因為互相不守承諾已經造成了信任危機，而且短時間內無法修復，這種為競爭對手“做嫁衣”的行為是用工企業不愿看到的，所以他們選擇了“重用輕養”，無法為少數民族就業人員提供實質性的就業培訓。根據調查顯示，呼倫貝爾市在過去2017年間有數千家企業為65%的轉移進城少數民族就業人員提供了培訓，這一數字還相對理想，但也有近40%的企業無法做到這一點，說明該城市在面向少數民族就業人員的使用方面還是存在忌憚甚至偏見的。

（四）創業擔保貸款制度不完善。目前，呼倫貝爾城市金融機構面向創業少數民族轉移進城就業人員的創業擔保貸款制度并不完善，這一方面要歸咎于地方政府對該擔保制度建設的不完善，也存在金融機構對這一進城就業群體的不夠信任。目前，在國家宏觀經濟政策的一變再變下，呼倫貝爾市金融機構也緊縮貸口，甚至對城市中中小微企業所提出的創業貸款需求都要求嚴苛，更何況從外地進城務工的少數民族就業人員。因此，客觀講呼倫貝爾市政府、企業對于少數民族轉移進城就業人員的創業想法是不友好甚至不支持的，為他們所預留的貸款渠道也相當之窄，不利于這一群體在城市中未來創業發展。

總結上述四點可以發現，呼倫貝爾市目前對于少數民族轉移進城就業人員還持保留態度，未能對他們實施有利的就業保障機制。但在十八大以后，市政府也提出新政策，例如在《呼倫貝爾市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中提出要大力支援少數民族轉移進城就業人員，為他們提供合理有效的就業保障，為城市未來市場經濟建設和城市重大體制轉變打好前站。也基于此全面鞏固民族團結與邊疆穩定，共同打造社會和諧良好局面。

四、呼倫貝爾市少數民族轉移進城就業保障優化對策

結合上述四點問題，呼倫貝爾市需要結合自身地區實情，積極跟進國家地方政府政策，響應國家號召提出少數民族轉移進程就業的若干保障優化對策。

（一）積極搭建少數民族轉移進城就業人員就業創業平臺。首先要積極搭建面向少數民族轉移進城就業人員的就業創業平臺，響應2016年李克強提出的“大眾創業、萬眾創新”戰略，基于該戰略統領地區少數民族就業人員發展，貫徹包括國家、自治區在內的就業創業政策。具體來講，就是將就業創業平臺搭建作為呼倫貝爾市少數民族就業人員發展主線，全面推動全市創業就業工作深入展開，落實各項政策，強化創業載體的有機建設過程，同時提升少數民族就業人員的就業創業水平，真正圍繞該平臺來實現對這一轉移進城龐大群體的有效幫扶，實現共同發展。從目前呼倫貝爾市全面提升少數民族就業人員就業創業能力的實施意見來看，從2016年至2018年上半年，全市城鎮已經累計新增就業人員達到70，794人，這其中少數民族就業人員達到11，809人，其中大部分為內蒙古族人（6，158人）。在面對如此龐大的進城就業群體，城市還需要做好城鎮就業及失業登記工作，配合平臺認真控制城鎮少數民族就業人員的就業率與失業率，尤其是要將失業比例始終控制在4%以內。

（二）積極強化建設創業載體。目前，呼倫貝爾市正在積極打造多個城市創業園，它們都是為城鎮及少數民族外來就業人員所打造的良好創業載體。這些創業載體強調“一中心+多基地+旗市區創業園+孵化基地”基本結構組成思路，形成了典型的“1+N”城市就業發展平臺模式。目前在呼倫貝爾市的創業園發展建設與示范引導下，包括鄂倫春族、鄂溫克旗、莫旗、新左旗、新右旗、陳旗在內的大部分本地少數民族旗縣也開始紛紛結合本地實際，因地制宜地打造具有本地特色的創業園及人才孵化基地，這些為少數民族轉移進城就業人員提供了就業及創業契機。舉個例子，在2016年開始的鄂溫克族自治旗民族文化產業創業園建設中，就有將近100戶來自蒙古族、達斡爾、鄂溫克族等少數民族的創業者入駐園區，這為呼倫貝爾當地的創業載體強化無疑注入了一劑強心針。

（三）大力開展地方就業培訓。目前，為了積極提升少數民族轉移進城就業人員的就業能力，呼倫貝爾市政府也通過調查摸底詳細了解了少數民族轉移進城就業人員的基本素質，包括企業的用工需求與培訓需求。在充分了解彼此之間關系與基礎能力之后，呼倫貝爾市也有針對性地提出了職業技能培訓發展政策，開設免費的職業培訓教室和職業技能鑒定中心，專門面向少數民族進城就業人員提供各種服務，幫助他們掌握一技之長，進而全面提升他們的就業能力。從2016年至2018年上半年，呼倫貝爾城鎮職業技能培訓中心已經培訓了5，670名來自于周邊各地的少數民族就業人員，其中包括了3，772名蒙古族就業人員。

（四）全面落實創業擔保貸款工作。全面落實創業擔保貸款工作是目前呼倫貝爾市針對少數民族就業人員的重點工作課題。城市希望為少數民族就業人員在轉移進城后提供自主創業條件，通過金融機構協助落實為期兩年的貸款扶助政策，提供單筆貸款最高額度為10萬元的貸款。目前，城市也推出了“968966創業就業直通車”擔保貸款平臺服務，鼓勵少數民族就業人員直接在平臺線上辦理相關貸款業務，簡化貸款流程。同時自2016年至2018年上半年，城市也為少數民族創業者發放了創業擔保貸款超過775筆，共計4，156萬元，這極大程度滿足了少數民族就業人員的城市創業需求。

綜上，呼倫貝爾市針對少數民族轉移進城就業人員的就業政策保障是多元化且多向性的，這一政府及社會企業舉動也成為我國各個地區解決少數民族就業人員就業保障問題的標桿，為城市經濟穩定建設、城鄉多民族居民和諧穩定發展提供了有益參考。

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