國家監察體制改革背景下檢察院的職能定位與作用發揮

張妮

摘 要： 全面推進國家監察體制改革，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大戰略部署，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。國家監察體制改革，將原屬于檢察院的職務犯罪偵查相關權利收歸監察委所有。監察體制改革也讓檢察院組織法迎來了大修，檢察院今后如何定位其職能并充分發揮作用引人關注。本文通過理清檢察院的職能定位，對監察體制改革背景下，如何更好發揮其法律監督職能提出建議，以期在實踐中起到指導作用。

關鍵詞： 監察體制改革；檢察院；法律監督

2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《全國人大常委會關于在北京山西浙江開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），進一步明確了監察體制改革試點工作的具體內容。從《決定》關于監察職權的設計來看，監察委員會將獲得現行體制下檢察機關的職務犯罪偵查權，而這一直是人民檢察體制的重要組成部分，被視為檢察機關的“拳頭”，可以說，職務犯罪偵查之于檢察機關的地位和重要性不言而喻。所以，監察體制改革對檢察機關職務犯罪偵查職能的整合將直接導致檢察機關職權的調整和重新配置。檢察機關如何因應監察體制改革，重新厘清憲法定位和權力屬性，并對相關職能作出調整與完善，不僅事關中國特色檢察制度的轉型發展，也事關監察體制改革的順利推進。

一、檢察院的職能定位

監察體制改革以來，檢察院是被沖擊最大的部門。原屬于檢察院的反貪、反瀆和預防職務犯罪相關職能轉至監察委員會并且相關人員隨之轉隸。檢察院的職能向來是偵查、刑檢和訴訟監督“三分天下”，反貪、反瀆和預防職務犯罪不但在檢察院整體業務格局中占據三分之一，并且其地位更是舉足輕重，反貪與反瀆就是檢察院兩個“拳頭”產品。監察體制改革下檢察機關的偵查權被抽空，如斷其手足，對此，不少檢察人內心失落、傷感甚至抵觸。國家監察體制改革的消息公布后，一些檢察人就比較悲觀。他們說：“檢察院的兩個拳頭都沒了，現在只剩一張嘴和一支筆了”。對于普通群眾而言，大都覺得檢察院就是打擊貪污賄賂犯罪的，認為隨著監察體制改革的推進，檢察院的存在已經沒有必要了。這些想法無疑都是錯誤的，當我們理清了檢察院的職能定位之后，這些問題、困惑便都不存在了。

2016年7月召開的第十四次全國檢察工作會議首次提出完善檢察監督體系概念，特別是中共中央辦公廳印發的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱中央《方案》），全國人大常委會《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱人大《決定》）下發后，相關專家學者開始注意到，“檢察監督”的表述開始頻繁出現在了領導講話及各類媒體中。2017年1月14日全國檢察長工作會議上，最高人民檢察院檢察長曹建明的話語論述成為了揭開面紗的一只手。在全國檢察長工作會議上，曹建明使用了“加強檢察監督”這一表述而非以往多年提到的“加強法律監督 維護公平正義”。

國家監察體質改革背景下，檢察院的職務犯罪偵查權轉移至監察委，失去了職務犯罪偵查權之后，監察委員會已在實際上取得了遠比此前檢察院更大的權力，與此相反的檢察院則是地位尷尬，甚至有對檢察院是否有必要存在的質疑，檢察院該何去何從引人關注。其實，自檢察制度產生之日起，如何定位檢察機關就一直困擾著人們，《憲法》規定“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，檢察權究竟是一種什么權力？圍繞這一命題理論界及實務界展開過廣泛討論，不同觀點認識不一。事實上，與其糾結于“檢察權”的性質，倒不如回歸到《憲法》中去，從中挖掘檢察權的職能定位或曰憲法地位。

檢察機關憲法地位是指其在國家權力機構中的地位、性質。很多人對檢察院的職能定位不清，是因為只看到憲法規定檢察院獨立行使檢察權，卻沒有看到《憲法》規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”，這是由我國政治制度所決定，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，這也從基本法的角度清晰明確的規定了其獨立、專門的法律監督機關地位。

檢察院長期以來重訴訟、輕監督，導致其對自身認識存在偏差。雖然監察體制改革后，取消了檢察院的“拳頭”產品，但檢察院的其他監督職能都還在，從立案監督、審判監督、執行監督，一樣不少。并且只要國家司法體制不作大的變動，監察委員會偵查的案件也要接受檢察機關的法律監督，逮捕犯罪嫌疑人仍然要檢察機關批準，需要追究刑事責任的仍然要移送檢察機關提起公訴。監察體制改革深入推進的大背景下，檢察院必須調整職權重心，將重心放在法律監督上。轉變刀把子的角色，擔當起尊重與保障人權的使命。過去，職務犯罪偵查占據著檢察院最多的業務資料，當檢察院失去最重要的偵查權后，法律監督職能的發展就留出更多的空間。將檢察院置于死地而后生，迫使其尋找職權發揮的新空間，強勢回歸憲法上國家的法律監督機關之定位才是深化監察體制改革下檢察院的歸宿。

二、充分行使法律監督職能

（一）加強對強制性偵查措施的法律監督

監察體制改革后，監察委承擔了對職務犯罪的調查工作，為配合監察委有效開展工作，也賦予了其必要的手段，如可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。雖言“調查”，但在具體措施使用上，與刑事訴訟法規定的偵查措施并無區別。按照憲法規定，中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。監察委在采取留置、搜查等措施時，無疑都會對公民的人身財產產生一定的限制，使用過程中，是否有侵犯公民權利的行為，這就需要檢察院從以前的參與者轉變為旁觀者，充分發揮好法律監督職能。

（二）強化和完善訴訟監督

從檢察院以往的工作業務來看，犯罪偵查、批準逮捕與提起公訴這三項職權的業務占據了絕對多數的比例，雖檢察院內部設有專門的監督科室，但作為自己的內部科室，監督作用的發揮也是微乎其微，在工作過程中也大多是注重參與而忽視監督。而在其他單位及群眾看來，“檢察機關給人們留下的基本上是一個刑事訴訟機關的形象。”這離憲法對檢察機關的定位已相去較遠。監察體制改革對檢察機關來說，也許是一個契機，檢察院可以借這一契機重新回歸到憲法的職能定位上來，行使法律監督職能。

訴訟監督是我國檢察制度設立初就具有的職權，也是體現檢察院法律監督最集中的領域，甚至很多人認為檢察院履行監督職能就表現為訴訟監督。從法律監督本身理解，檢察院的法律監督不應僅僅局限于訴訟監督，還可以有行政執法活動和立法活動的監督。但從檢察院履行監督職能的實踐看，相關資料顯示，檢察院涉及行政執法活動與立法活動監督的數據幾乎為零，而且訴訟監督也都集中于刑事訴訟，民事與行政訴訟監督的則為少量。當前，檢察院需要改變訴訟型檢察職權運行模式，強化和完善訴訟監督。十八屆四中全會決定就檢察制度曾提出：完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督。在保持刑事訴訟監督優勢前提下，大力開拓民事訴訟與行政訴訟監督領域的監督。

（三）拓展民事與行政公益訴訟

監察體制改革下，原本屬于檢察院的反貪反瀆預防犯罪被收歸監察委行使，民事與行政公益訴訟就成為了檢察院大有可為的新天地。按照黨的十八屆四中全會“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”的部署，2015年，全國人大常委會授權最高檢在北京、內蒙古等13個省、自治區、直轄市開展為期二年的提起公益訴訟試點。最高人民檢察院則發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，對公益訴訟的權力來源，訴訟地位和請求以及程序等都有相應的規定。試點地區，檢察院充分發揮法律監督職能作用，緊抓公益這個核心，順利開展試點工作。

2017年，隨著全國人大常委會通過關于修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，公益訴訟從試點正式轉為法律制度，成為檢察院法律監督職能的一項新技能。通過修改《民事訴訟法》第55條增加一款，人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。《行政訴訟法》第25條增加一款，人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。這就為檢察院拓展民事與行政公益訴訟提供了法律依據，實踐中如何操作充分行使這一權力，還需要檢察機關進行探索。