淺談工程咨詢機構對PPP模式所發揮的作用

王彥科

摘 要：黨的十八大提出讓市場在資源配置中發揮決定性作用后，國務院所屬部門出臺一系列政策，積極推廣運用PPP模式，讓政府和社會資本在公共基礎設施和公共服務設施領域開展合作，整合資源配置，實現供給側改革長效發展，給工程咨詢機構帶來了新的機遇與挑戰。本文以筆者參與PPP項目咨詢為基礎，結合工程咨詢經驗，通過咨詢機構對PPP模式的全壽命周期，在不同的項目階段，提供專業技術服務，為規范、發展PPP模式，建立政府與社會資本方長效發展機制，實現公共利益最大化，所發揮高效運行的作用進行了闡述。

關鍵詞：咨詢機構 PPP模式 作用

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2018）04（b）-0210-02

在PPP項目全壽命周期內，工程咨詢機構通過各種政策文件和成果方案、報告，架起了政府與社會資本方溝通、協調、共享的橋梁，使PPP項目早日落地實施。工程咨詢機構作為第三方獨立機構介入PPP項目，為規范、專業的發展PPP模式，對提高公共產品數量、質量、效率，實現公共利益最大化起實質性作用。

1 咨詢機構在PPP模式的全壽命周期的作用

PPP模式（即Public Private Partnership英文簡稱“PPP”，翻譯為公私合營）是政府與社會資本為提供公共產品或服務，以工程咨詢機構出具的PPP項目實施方案，政府授予企業特許經營權，在PPP項目全壽命周期內，建立利益共享、風險共擔的中長期合作關系。工程咨詢機構（即PPP咨詢）在項目識別、準備、采購、執行、移交五個階段的全壽命周期內，為政府、社會資本方及SPV項目公司提供咨詢服務，發揮專業咨詢機構應有的作用，最大限度的保證項目規范、專業的運行，提供高效的運作成果。

1.1 項目識別階段的作用

項目識別階段是咨詢機構以政策性文件為依據，通過項目類型區分該項目是否為公共基礎設施或公共服務設施？能否采用PPP模式實施？這是咨詢機構為政府或社會資本方把關的首要任務。被選中可以運用PPP模式實施的項目，應編制工程可行性研究報告，明確具體建設內容、規模及技術方案后，咨詢機構編制物有所值評價報告和財務承受能力評價報告（即“兩評報告”）。通過評審后原則上可進入項目準備階段，但兩評報告的需要數據材料比較多，內容較為復雜，故在實際操作過程中，一般進入項目準備階段后才進行評審。工程咨詢機構在識別階段為政府和社會資本方準確篩選PPP模式項目，有效防止了假PPP項目或偽PPP項目包裝為PPP模式進入PPP項目庫，嚴格執行國家政策，使社會資本在跨領域跨行業的投資中，起到積極地推進作用。

1.2 項目準備階段的作用

項目準備階段咨詢機構主要工作是完成PPP實施方案，這是PPP項目全壽命周期內的核心，也是政府與社會資本方在中長期合作中的指導性文件。所謂的PPP模式實質上是BOT、BOOT、TOT、DBOT等其中一種或多種的組合，咨詢機構可與政府部門溝通，明確政府的參與方式、項目性質、出資方式等，綜合考慮界定組合模式，提高社會資本方競爭吸引力，專業化推動PPP模式落地的關鍵所在。咨詢機構所編制的PPP實施方案還有個關鍵點在績效考核指標的確定方面，是政府方監督管理的依據，為社會資本方后期運營規定了框架，也是規范化推動PPP項目長效發展的制約機制。

項目準備階段PPP項目可行性研究報告經發改部門通過了評審，咨詢機構編制的兩評報告經財政部門驗證通過，PPP實施方案已由項目實施機構報政府審核，審核通過后，開始進入項目采購階段。綜上所述，咨詢機構在項目準備階段運用專業化技術服務，按照PPP項目服務功能，對盤活存量資產，有效保障政府和社會資本合作雙方的利益，實現不同所有制資本優勢互補、協調融合和共同發展，第三方機構介入建立健全科學的治理結構，發揮合理性和合法性作用。

1.3 項目采購階段

項目采購階段咨詢機構協助政府授權的實施機構，對社會投資方進行采購。本階段的主要任務是確定社會資本方資格條件編制采購文件，澄清答疑和修正采購文件，協助實施機構（即政府部門或政府平臺公司）評標或競爭性談判。采購文件編制時，要充分考慮PPP項目吸引社會資本方的程度，在邊界條件的設定上，要仔細斟酌、聆聽專家的意見，讓更多社會資本方參與競爭，為政府選擇具有實力的優質企業進行PPP項目的投融資，咨詢機構要體現獨立性和公平性作用。

1.4 項目執行階段

項目執行階段主要包括項目投融資、項目建設和運營。在項目建設期，咨詢機構依據采購階段確定的社會資本方，協助實施機構與社會資本方成立項目管理公司（即SPV公司），出具公司股東協議、特許經營協議及PPP合同，完成PPP項目投融資建設期內的工作。在運營期內，咨詢機構協助實施機構檢查項目管理公司的合同履約情況、績效考核及付費評價情況、運營風險評估情況及違約追責、爭議解決問題。同時咨詢機構可服務于項目管理公司，負責解答PPP實施方案的細節問題，編制運營管理實施方案、運營合同的修訂等相關文件。咨詢機構作為第三方機構在此階段中，為參與PPP項目的各方，起到合法性、程序化作用。

1.5 項目移交階段

項目移交階段咨詢機構依據項目準備階段政府通過評審的PPP實施方案，界定移交條件、移交內容、移交形式、補償標準及方式等，按規定與政府和社會資本方進行溝通，編制移交方案，協調實施機構與項目管理公司共同評審移交方案，最后開展資產評估，對公共基礎設施和公共服務設施性能進行測試，達到移交標準后，協助參與方共同辦理移交手續。咨詢機構介入移交工作，作為政府與社會資本方溝通的橋梁，為PPP模式全壽命周期的運作起到完整性、終結性作用。

2 結語

綜上所述，PPP模式在運行中所涉及的部門相對較多，知識領域相對廣泛，項目的整個過程復雜漫長，尤其PPP項目決策階段涉及大量的談判溝通問題。咨詢機構作為第三方專業機構，是政府與社會資本方溝通的橋梁，扮演著不可或缺的角色，前期合同文本起草和后期移交的溝通協調，政企雙方都需聽取代表市場的第三方的意見，才能使PPP模式更加公正、完善，為PPP模式的推動發揮了不可估量的作用。

參考文獻

[1] 國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發改主、投資[2014]2724號）[Z].

[2] 財政部.關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金[2014]113號）[Z].