政府與民眾的互動對政策執行的影響研究

巫漾漾

摘 要：湘西鳳凰古城景區推行一票制政策引發輿論嘩然，然而3年后鳳凰縣政府正式宣布取消入城門票。在政策實施過程中，政府與民眾的互動在很大程度上影響了政策的實行。本文通過對湘西鳳凰古城景區推行一票制政策的分析，總結出相關類型政策執行的規律，并對此規律進行深入分析，希望為中國政策更好地推行提供一點幫助。

關鍵詞：政策執行；民眾；互動

2013年3月19日，鳳凰縣政府印發關于《鳳凰縣旅游景區門票管理辦法（試行）》的通知，確定鳳凰古城各景點不再單獨售票，將實質上將原本不收費的鳳凰古城納入了收費范圍。鳳凰古城收費政策一經推出，輿論嘩然。3年后，合約期滿。湖南湘西州鳳凰縣的官方消息聲稱，從2016年4月10日開始，鳳凰古城將取消148元的入城門票，暫停古城圍城設卡驗票方式，保留景點驗票方式。此消息一出，再次引發輿論熱議。“收”與“不收”為何如此反復？

在鳳凰古城推行一票制的三年時間里，鳳凰古城當地商戶和原住民為維護自身利益，一直與該政策“斗爭”。受民眾行為影響，政策也不斷變動。

一、鳳凰古城景區一票制政策的執行分析

（一）政策執行初期——政策“微調”

鳳凰古城實行一票制首天，景區內大批商鋪關門，渡船停運，游客聚集在景區門口表達自己的不滿，警方趕到現場維護秩序，引發鳳凰古城收費事件。面對強烈的輿論壓力，當地政府在進行各種辯解的同時被迫采取一系列疏導舉措，對4月10日起施行的門票新政進行“微調”。

（1）針對當地居民，擴大免費進入范圍

4月15日，鳳凰縣對此項門票優惠管理措施進行調整，免費待遇范圍擴大到湖南湘西土家族苗族自治州、湖南懷化市、貴州銅仁市三地區的所有居民。

（2）針對船夫，實行公司化運營統一售票

4月10日農家船員去沱江北門碼頭聚集抵制收費政策。5天后，鳳凰沱江下游的農家船代表分別與鳳凰縣沱江鎮人民政府、鳳凰古城景區旅游管理服務有限公司簽訂《合作組建桃花島農家船公司框架協議》與《合作運營框架協議》，同意收編農家船隊，進行集體經營、實行限額兜底，超收分成。

（3）針對游客，學生憑證只要20元

為優惠學生群體，在原定80元/人·次標準的學生門票中推出一項試行一年的新政策：2013年4月20日起，全日制在校學生憑身份證和學生證進入鳳凰古城風景名勝區旅游，除沱江泛舟以外，只需20元。參與沱江泛舟項目享受鳳凰縣本地居民待遇，收取15元/人·次用工成本費。

（二）政策執行中期——優惠政策撤銷，民眾各施對策

（1）撤銷初期優惠政策

2015年5月11日，鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司正式對外發文通告，2015年6月1日起，鳳凰古城將取消此前針對銅仁、懷化地區居民免門票的優惠政策。此外，7月1日起學生票將從此前每人20元，上調為50元。

（2）政策執行相對放松

一票制實施第一年，古城商戶自發組織東關門外兩條街的所有商鋪罷市，幾百人聚集在城門外抗議。商戶的抗議取得一定效果，政府和古城公司做了部分妥協。游客從東關門入城可以游覽古城的三分之一區域，但是這不能滿足游客的全部需求。

（3）政府與城內、城外客棧老板的博弈攻守

在古城一票制政策推行后，城內客棧的老板通過上訪聚眾，享受到“免費帶人進古城看房”特權，即游客住在城內客棧便能憑身份證免費入城。此舉導致城外客棧老板流失大量顧客。城外客棧經營中到縣政府投訴，主管部門為平息異議，單方面統一取消古城內客棧的“福利”，同時加大查票力度。

（4）非法拉客成職業，游客逃票入城

自鳳凰古城實施收門票起，每日都有大量的逃票人數。根據購票記錄，目前鳳凰古城日購票客流量在8000人左右，而逃票人數達購票人數一半左右。逃票已讓景區每天損失接近60萬元。2015年4月，鳳凰古城斥資20萬元包下當地兩份報紙封底，刊登整版廣告呼吁“反對逃票，拒絕免票”。

（三）政策執行后期——政策取消

2016年，鳳凰縣人民政府啟動鳳凰古城旅游管理服務體系完善工作，召開9次座談會，向社會發放征求意見表，贊成“取消圍城設卡驗票”的比例幾乎都在70%多。此外，三年來當地居民多次寫聯名信向政府要求取消一票制政策。2016年3月30日，鳳凰縣政府在新聞發布會上正式公布：4月10日起，暫停鳳凰古城圍城設卡收費驗票，但保留古城區景點的設卡收費驗票。

二、政府與民眾的互動對政策執行的影響規律

鳳凰古城景區推行一票制政策從發布初期便引起民眾的強烈不滿，但是當地政府為了自身政績堅持推行，在民眾與政府的互動中政策的執行不斷發生改變。本文通過對此政策執行過

程中官民的互動分析，總結出該類型政策的一些執行規律，如圖：

（一）政策執行前期：部分政策修改

該類損壞多數民眾直接利益的政策最初發布，會引起大群民眾的聚眾抗議，政策的推動和執行尤為困難。因此，政府為了安撫民眾，一般會修改相關政策條例，甚至簽訂福利合同，許諾福利政策。如此，大部分利益受損群眾會暫時妥協于府軟硬兼施的手段。政府也依照修改后的政策進行執行。

（二）政策執行中期：政策執行由寬松到嚴謹

但是在初期實行階段，利益受損嚴重且未被安撫的部分群眾再次聚集，為自己爭取權益。正如鳳凰收費事件中的客棧經營者這個群體。且在這個群體內部也會出現利益分歧，城內客棧老板與城外客棧老板是競爭關系，政策對城內老板影響更加嚴重，因此城內老板會繼續上訪、抗議，爭取政策的傾斜，擁有特殊的權利。但同時政策的傾斜會損壞另一個群體的利益——城外客棧老板，該群體為了維護自身原有利益也會向政府反映自身訴求。最終的結果是政策恢復平衡，同時為了公平公正，加強政策執行的力度。

其次，由于政策的執行剛剛開始，有些民眾仍未習慣遵守相關規定，甚至會因為不認同該政策而故意違法政策的規定，如游客逃票等行為，對政府造成一定的損失。為了規范管理，維護利益，政府會加強相關政策執行力度。

最后，優惠政策的實行會在一定程度上影響政府的利益，在政策穩定實施一段時間后，政府經過利益的衡量可能會撤銷相關優惠政策。但是如果優惠政策帶來的利益多于損害，政府也有可能保留優惠政策。

（三）政策執行后期：政策或撤或留

在政策持續發展一段時間后，政府會對該政策進行評估。如果弊大于利則會取消政策，如果利大于弊則會進行實施政策。

從上述的規律可以得出，中國的政策執行主體是政府部門，但是民眾也會對政策作出反應，這些反應會影響政府的政策判斷，從而影響到政策的執行。

湘西鳳凰古城景區一意孤行推行一票制政策，但該政策最終在民眾頻繁上訪中成為“短命政策”。在中國有很多引起公眾爭議的政策，但是很多時候政府都選擇平息爭議，繼續實施，直到政府真正意識到缺陷才會停止。其實在政策執行的過程中民眾的意見、行為需要得到更加嚴肅、謹慎的對待，如此才能讓政策真正惠及民眾。

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（作者單位：華南師范大學政治與行政學院，廣東 廣州 510631）