環境風險評估中公眾參與的阻礙*

摘 要：風險是描述某一特定事件通常是某種災害發生的概率或機會。環境風險是產生并作用于自然環境，對公眾健康產生不利影響的不確定性的危害事件。公眾作為環境風險的主要承擔者，但對于環境風險的預防和規避則顯得不知所措。環境風險評估是伴隨環境風險問題產生的一種預見性管控技術手段；克服公眾參與環境風險評估的阻礙，降低因環境風險對公眾造成損害是文章將探討的話題。

關鍵詞：風險；環境風險；環境風險評估；公眾參與

一、概念界定

（一）風險

風險一詞最早源于航海事業，現代意義上的風險概念，源于社會學，始于德國社會學家貝克，但他并沒有清楚地定義風險，從其著作《風險社會》，可以看到社會學的風險概念有以下特點：不可避免性、難以認知性、后果的多樣性與災難性、表現形式的日常性與公共性，以及地域范圍具有全球性。同時，赫爾戈特納提出這樣的觀點：“構建主義視角必須從考慮風險之社會定義的概念結構開始。”他堅持認為，這樣的定義包括三個主要的概念要素：被認為產生風險的認知對象、被公認的危害、該對象和危害之間必要的因果關系。文章定義風險是指描述某一異常事件，即某種災害發生的概率或機會，是由風險對象所引起的，作用于不特定對象，對公眾及環境可能造成嚴重危害事件的可能性。

（二）環境風險

風險無處不在，社會主體基于所處的立場、角度、認知水平、認知方法、利益衡量等的不同，就同一風險理解存在差異。目前，在社會學、經濟學和管理學等多個學科領域，關于風險都未有定論，但他們都認為風險在一定程度上是可預測的。伴隨貝克《風險社會》理論的出現，國內環境科學研究者提出了環境風險的概念：“環境風險是由自然原因和人類活動引起，并通過環境介質傳播，對人類社會及自然環境產生破壞、損害以至毀滅性作用等災難事件發生的概率及其后果。換言之，環境風險是指存在并產生于自然環境之中通過自然所表現出來，對環境和公眾產生不利影響，又具有某些不確定性的危害事件。

（三）環境風險評估

國內外學者對風險評估的研究甚多。學者楊小敏認為：“風險評估是指，根據科學對特定危險產生的可能性、后果及不確定性進行評價的過程。”還有學者認為風險評估是指風險分析的整個過程；把風險評估分為“風險確定”和“風險評價”兩個領域，并進而把風險確定分為“風險識別”和“風險預測”，把風險評價分為“風險厭惡”和“風險接受”，系屬于技術性的解釋方法，但卻忽略了公眾參與風險評估的意義。關于環境風險評估，我國研究者認為，“環境風險評估是指對某建設項目的興建、運轉，或是區域開發行為所引發的或面臨的災害對公眾健康、社會經濟發展、生態系統所造成的風險可能帶來的損失進行評估，并以此進行管控的過程”。

二、環境風險評估中公眾參與的阻礙

近年來，環境問題日趨嚴重，國家和政府在環境領域也給予了高度重視，并出臺一系列的法律、法規來踐行環境法治，但公眾參與環境風險評估尚存在一些阻礙。

（二）法律法規不健全

公眾參與原則在我國環境法中的確立經歷了漫長的過程。2002年通過的《環境影響評價法》第5條規定，“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”該法首次以法律形式承認了公眾參與；2006年原國家環保總局頒布《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，進一步推動了環評活動中的公眾參與；同時，國家于2014年4月24日修訂的《中華人民共和國環境保護法》第五章信息公開與公眾參與，以及第39條關于建立健全環境環境與健康監測、調查和風險評估制度等都體現了公眾參與環保活動的重要性。但目前有關公眾參與的法律規定，還存在諸多不足之處，具體表現在這些規定基本上是末端參與，形式單一，且過于原則和抽象，缺乏可操作性和激勵性，公眾參與渠道受限，法律依據不健全。

（二）公權力干預

公眾是環境風險的最大受害者。然而，公眾在參與環境風險評估的發聲卻微乎其微。正如凱米恩斯坦論證到，在有關毒垃圾傾倒對健康和安全影響的會議上呈現的科學信息，采用了一種“遏制修辭法”，目的是為了限制討論、避免棘手問題并推進其自身的議程。在我國，類似的現象很多，環境風險評估作為一種技術性方法，被政府和風險專家操控，公眾則被過多的技術信息所轟炸，對公眾所欲了解的現實情況卻避而不談，環境風險評估的科學解釋對公眾不作任何說明；公眾唯一參與環境風險評估的方式就是參加聽證會，而聽證的程序限制通常讓有效地公眾參與變得非常困難，特別是當程序的設置有意阻止公眾論爭并強化政府機構權力的時候。

三、公眾參與環境風險評估的意義

環境風險是由自然原因和人類活動引起，并通過環境介質傳播，對人類社會及自然環境產生破壞、損害以至毀滅性作用等災難事件發生的概率及其后果；故公眾參與環境風險評估必要可行。

（一）公眾參與環境風險評估的必要性

環境是我們賴以生存的基礎，環境的好壞對人類的影響是直接的，環境風險是存在于環境之中，發生并作用于外部，人類是環境風險的承擔者。公眾只有對環境風險先有了認知，才談得上規避風險、降低風險危害程度和解決環境風險所造成的危害。公眾參與環境風險評估是認識環境風險的重要內容，公眾參與環境風險評估活動，有利于公眾更好地規避它。從人權主義出發，公眾參與有助于保障公民的基本權利；保障公民的生命權、健康權等基本人權免遭環境風險的威脅，公眾積極參與環境風險評估具有必要性。

（二）公眾參與環境風險評估的可行性

2002年通過的《環境影響評價法》第5條規定，“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”2006年原國家環保總局頒布《環境影響評價公眾參與暫行辦法》；2014年4月24日修訂的《中華人民共和國環境保護法》第五章信息公開與公眾參與等，為公眾參與提供法律依據；《環保法》第53條規定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”，“各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利”，即為公眾參與創造條件；另外，公眾參與環境風險評估，即把公眾引入到環境風險評估過程中，這是對國家環境風險管理的一種有效的社會制衡機制，可以有效地保證環境風險管理既反映國家利益又不忽視社會公眾利益，公眾參與環境風險評估具有可行性。

四、結語

環境風險問題伴隨著社會的進步和科技的發展越來越突出；風險的不確定性、復雜性和危害性，增加了環境風險管控的難度，僅依靠政府和特定領域的風險評估專家進行評估，也稍顯片面。應對環境風險，做出及時、準確、有效、合理的環境風險決策，則有賴于政府、專家、公眾參與的共同協作。公民作為環境風險的最終承受者，公眾參與環境風險評估是不言而喻的。

參考文獻

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*作者簡介

周恒（1992—），男，陜西安康人，西安建筑科技大學環境與資源保護法學2016級碩士研究生，研究方向為環境與資源保護法學。

（作者單位：西安建筑科技大學）