淺談行政管理體制改革存在的問題與創新策略

吳攝天

[摘 要]科學的行政管理體制對推進我國社會經濟發展發揮著重要的作用。自改革開放以來，行政管理體制改革貫穿社會主義建設的全過程，隨著我國發展進入新時期，各方面發展給我國行政管理體制改革帶來了新的挑戰。本文在分析我國行政管理體制發展歷程的基礎上，分析了深化行政管理體制改革的必要性和行政管理體制存在的問題，并提出了相應的改革對策，以推動行政管理體制革新，建設具有中國特色的行政管理體制，實現管理的高效化，以更好地適應和滿足社會主義市場經濟建設的發展和需求。

[關鍵詞]行政管理；體制；改革

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.22.074

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）22-0-02

黨中央、國務院歷來高度重視行政管理體制改革。改革開放特別是黨的十六大以來，不斷推進行政管理體制改革，加強政府自身建設，取得了明顯成效。經過多年努力，政府職能轉變邁出了重要步伐，市場配置資源的基礎性作用顯著增強，社會管理和公共服務得到加強；政府組織機構逐步優化，公務員隊伍結構明顯改善；科學民主決策水平不斷提高，依法行政穩步推進，行政監督進一步強化；廉政建設和反腐敗工作深入開展。從總體上看，我國的行政管理體制基本適應經濟社會發展的要求，有力保障了改革開放和社會主義現代化建設事業的發展。

1 我國行政管理體制的發展歷程

行政管理體制改革是一個循序漸進的過程，自改革開放以來我國先后經歷了5次行政管理體制改革。第一次行政管理體制改革是始于1982年，黨和國家的工作重心向經濟建設轉移。因為行政權力過于集中，不利于調動地方和企業的工作積極性，加之革命隊伍老化、機構臃腫，難以適應和滿足快速發展的社會主義事業的需求。在第一次行政管理體制改革中，通過下放經濟權限、財政收支權限及人事管理權限，精簡干部隊伍，建立了相應的干部離退制度。

第二次行政管理體制改革開始于1988年，改革的重心是理清黨政關系，將轉變職能、提高行政效率、克服官僚主義、理順政府企事業單位與人民團體等內容作為行政管理體制改革的目標。在第二次行政管理體制改革中，我國首次提出轉變政府職能，該內容對以后的改革產生了深遠的影響。

第三次行政管理體制改革在1933年，在改革中將適應社會主義市場經濟發展需求作為改革目標，也是第三次改革的一大特色。第三次行政管理體制改革以轉變政府職能為重點，以實現政企分開為中心內容。第三次改革后，行政管理的智能轉化為統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調及提供服務與監督檢查，不僅各級政府的隊伍和機構得到精簡，而且還建立了適應社會主義經濟發展的行政管理體制。

第四次行政管理體制改革在1998年，改革開展主要以實現政企分開、轉變職能為中心，政府的職能轉變為宏觀調控、社會管理和公共服務，將生產經營的權力交給企業。國務院組成部門作為改革的重點，為適應改革需求，調整國務院直屬機構和辦事機構。第四次行政管理體制改革是改革開放以來規模最大的一次。

第五次行政管理體制改革在2003年，為了完善社會主義經濟體制，推進政治體制改革，以政企分開、精簡、統一、效能與依法行政為原則轉變政府職能，建立廉潔、高效的行政管理體制。我國行政管理體制經過這幾次變革取得了顯著發展。

2 深化行政管理體制改革的必要性

為確保行政管理體制改革的科學性和有效性，我國行政管理體制改革方向需進行深化分析與明確，為建設和完善中國特色行政管理提供理論基礎，為構建社會主義和諧社會創造條件。

2.1 全面建設小康社會的需要

全面小康社會不只是提高人民的生活水平和質量，還包括社會主義經濟、政治、文化等多個方面。由此，全面建設小康社會必然要以建設社會主義政治文明和深化行政管理體制改革為前提，通過建立公正透明、廉潔高效的行政管理體制，轉變政府職能，確保全面建設小康社會工作運轉的協調性與規范化。

2.2 構建社會主義和諧社會的需要

構建社會主義和諧社會，一方面要堅持執政興國，另一方面還要注重協調利益關系，注重依法行政，搞好社會管理和公共服務，重視引導人民群眾依法行使民主權利，參與經濟社會事務管理，重點培育和發展社會組織，構建政府、社會、人民三者之間的和諧關系?；谖覈斍暗幕緡?，構建社會主義和諧社會的前提就是建設服務型政府。

2.3 促進社會經濟發展的需要

近年來，我國從中央到地方各級地方政府大力加強自身建設，推進行政管理體制改革，行政能力與行政水平均已取得顯著成績。但是行政管理體制改革與社會主義市場經濟發展相比，前者速度依然滯后，在行政管理體制中，管理的越位、缺位、錯位及有法不依和執法不嚴等現象普遍存在，不利于甚至阻會礙社會經濟發展。為此，結合社會經濟發展的實際情況，針對行政管理體制的薄弱環節，不斷深化改革，以滿足經濟社會的發展需求。

2.4 繼續推進改革開放事業發展的需要

自改革開放以來，我國社會經濟市場各個方面都取得了顯著的成就，與行政管理體制改革具有密切的關系。行政管理體制改革能夠促進改革事業發展，但隨著改革事業的不斷推進和深入，行政管理體制難以符合實際需求，阻礙了改革事業的發展，因此深化改革行政管理體制也是繼續推進改革開放事業發展的需要。

3 新形勢下行政管理體制存在的問題

我國行政管理體制改革缺乏科學的理論依據和經驗指導，從而導致改革中割裂了政府組織結構優化和政府職能轉變的關系，組織結構改革的法制化和規范化有待加強。

3.1 行政管理方式落后

在新形勢下，中國政府的管理方法落后，很難滿足現代經濟發展的需求，沒有改變以往審批項目多、辦事流程煩瑣的現象。各個部門之間職責劃分不清晰，行政權力分解過細，導致企業技改項目審批手續煩瑣，行政效率低。此外，管理手段落后也不利于提高行政效率。

3.2 政府監督不到位，導致行政管理弊端很多

隨著行政民主化的發展，雖然各級政府積極采取措施，實施行政公開，不斷提高政府運行的透明度，但是很多工作依然停留于形式，監督尚未形成制度化，在實際操作中受人為因素的影響很大。在很多情況下，行政公開與政府官員的主觀意志有很大的關系，受官員的隨意性和偶然性的影響，具有鮮明的人治色彩。此外，政府的監督渠道單一，監督手段相對匱乏。例如，人大、政協監督缺乏剛性，公民、新聞輿論的監督缺乏途徑、制度及法律的保障，導致政府運行透明度不高和監督不到位。

3.3 政府職能角色尚未轉變

我國政府的全能角色并沒有轉變到為社會服務的職能屬性，在行政管理體制改革中雖然強調有效放權和充分發揮市場的作用，但是政府行使職能往往存在任意干預的現象，行政管理中很多項目審批并沒有意義，只是政府激勵性質，運用行政命令向企業下指標和定規模，缺乏科學性，而且為基層考評帶來了巨大的壓力。近年來，中介機構、行業協會及社會自治組織發展，雖然都取得了一定的成績，但這些機構多附屬于政府，目標任務、工作方向依然由政府主導，機構編制、人員配備、經費保障等難以發揮作用。

4 行政管理體制改革的創新策略

我國行政管理體制改革雖然取得顯著成效，但是因為政府職能和管理方式與發展社會主義市場經濟和民主政治的需求具有較大的差距。深化改革行政管理體制應從以下幾個方面著手。

4.1 確立政府角色，建設服務型政府

隨著現代市場的發展需求，政府不再只是市場經濟的管理者，還是社會主義市場經濟發展的服務者。在社會主義市場經濟條件下，建設服務型政府是行政管理體制改革的重要目標。服務型政府不僅是堅持全心全意為人民服務的宗旨，也是全面貫徹和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然需求。

在社會主義市場經濟條件下，市場是資源配置的基礎，而政府職能的轉變主要表現為：在管理方式上由以往的直接干預微觀經濟活動，向提供公共產品與公共服務轉變，由依靠行政手段管理向依靠經濟和法律手段管理轉變，由管制公民、法人和社會組織向為他們提供服務轉變?；诖?，社會主義市場經濟背景環境，要求政府角色是一個能滿足社會公共需求的服務政府，能提供優質公共產品與公共服務。

4.2 改革管理結構，建立公共行政體制

目前，深化行政管理體制改革就是以建立公共行政體制作為目標，通過科學合理地分配政府相關職能，將政府的經濟調節、市場監管、社會管理及公共服務等配置到相關部門。在改革中，堅持轉變政府職能、優化政府結構的原則，注重政府職能在政府間與政府部門間的二次配置，遵循“職能統一、機構統一”的原則，綜合管理結構，建立健全“大部制、執行局”為基礎的公共服務機構體系。隨著社會市場經濟的快速發展，政府公共服務正朝著服務綜合化的趨勢發展。因此，政府間的管理與政府部門之間的管理，都成為政府管理中亟待解決的重要問題，政府必須實施全方位的管理，加強不同機構和不同部門的管理，改革執行體制，建立完善的執行局體制。

4.3 權責明確，推進行政問責制度

在行政管理體制改革中，首先要積極完善責任問責制。政府工作中出現的權責不清、有權無責、責任追究機制不完善，都會導致工作人員出現失職、瀆職、濫用職權。因此，建立完善的行政問責制，并全面落地執行，做到有責必究。在向行政機關賦予權力的同時，也要明確責任，確保權責一致，對因審批過錯對社會造成的損失或影響，應向審批人員和相應監管人員問責。其次，建立健全審批責任追究制度，遵循“誰審批誰負責”的原則，明確審批責任部門和責任人，做到有錯必究。針對依法行政、違法審批、審批不當和違反決策等損害國家和群眾利益的行為，追究責任到人。最后，行政部門還必須建立行而有效的激勵機制和績效考評制度。

5 結 語

要想深化行政體制改革，我國必須進一步消除體制性障礙，切實解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題，推動經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設等又好又快地發展。

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