倫理視角下我國公務員的行政責任沖突及對策研究

周蓉

[摘 要]我國已進入全面深化改革的關(guān)鍵時期，受責任的多元化以及多種因素的影響，行政責任沖突不可避免，從而對政府行政管理水平提出了更高的要求。本文在行政倫理的視角下，從權(quán)利沖突、角色沖突、利益沖突、價值沖突4個方面分析了我國公務員履行行政責任面臨的困境，并從內(nèi)、外部控制的角度探討了行政責任的實現(xiàn)途徑。

[關(guān)鍵詞]行政責任；行政倫理；行政問責

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.22.078

[中圖分類號]D630.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）22-0-02

行政責任是一個將行政、法律和道德等多方面責任融為一體的總體性責任體系，是民主治理的基礎(chǔ)，也是制約行政人員濫用職權(quán)、減少政府工作失誤的重要保障，是實現(xiàn)責任政府的關(guān)鍵。當前，我國已進入全面深化改革的攻堅期和深水區(qū)。社會利益的分化、多元價值觀念的碰撞使社會矛盾沖突加劇，政府和民眾迫切要求公務員切實履行行政責任，防止卸責或失責行為以及權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。通過建立公務員行政責任倫理，能有效提高政府行政管理水平，最終實現(xiàn)善治。

1 我國公務員履行行政責任的困境

我國社會正從權(quán)力社會走向權(quán)利社會、從國家社會走向公民社會，社會治理模式也逐步由管理型向服務型轉(zhuǎn)變。在劇烈變革的轉(zhuǎn)型期，公務員在為社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務的過程中，無時無刻不面臨著多元化的社會沖突，多重角色的變換，多種利益的矛盾，多種價值觀的考驗，多種權(quán)力的誘惑，往往會不自覺地陷入利益取舍和價值選擇的兩難境地。

1.1 權(quán)力沖突

權(quán)力沖突是指針對具體的行政事項，兩種或兩種以上不同來源的行政權(quán)力之間發(fā)生的沖突。這種權(quán)力的來源可以是法律、組織的上級和公眾等。在實際的行政生活中，不同來源的權(quán)力對于公務員的行為要求有時是不一致的，甚至是相互矛盾的。當公務員陷于這種權(quán)力沖突時，無論其做出何種選擇，都必定要犧牲某一種或某幾種價值，最終無法有效地履行行政責任。

1.2 角色沖突

角色沖突是一個社會學概念，指的是不同角色之間的沖突以及源于個人扮演的多重角色而導致的同一角色的沖突。每個公務員都是具有多重角色的“復合體”，既是普通公民，又是社會公共利益的代表者和公權(quán)力的具體執(zhí)行者，還承擔著父母、兒女、配偶、鄰居和朋友等多種角色。不同的角色常常有著不同甚至相互排斥的責任和義務。在行使公共權(quán)力的過程中，公務員或多或少會把自己的個人角色、家庭角色等帶入具體工作中。特別是當行政工作的對象涉及與自己有關(guān)系的個體時，到底是依法行政、秉公辦事，還是繼續(xù)維護私利，履行個人角色、家庭角色，這是公務員面臨的重大考驗。

1.3 利益沖突

利益沖突主要是指公共利益與公務員個人私利之間的沖突。角色沖突和權(quán)力沖突的背后常常隱藏著實質(zhì)上的利益沖突。公務員在履行行政責任時，主要面臨著兩個方面的利益沖突。一是對公共利益負責，還是對組織的共同利益負責。當組織做出的決策不符合公共利益時，公務員就面臨兩難：執(zhí)行政策將損害公共利益；不執(zhí)行政策，就意味著損害組織利益。二是個人利益與公共利益的沖突。公務員掌握著公共權(quán)力，能夠?qū)σ恍┯袃r值的稀缺資源進行權(quán)威分配，當缺乏有效的監(jiān)督制約時，公務員很有可能傾向于謀取個人利益。此外，在維護公共利益的過程中，如何在不同群體的公共利益之間進行選擇，哪個群體的利益更優(yōu)先，如何公正、合理地分配稀缺資源，這些也會給公務員帶來選擇困難。

1.4 價值沖突

公共行政存在民主、效率、公平、正義等多種價值取向，在實際的管理過程中，不同的價值取向會使公務員做出不同的行為選擇，最終會影響履行行政責任。我國在轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務型政府的同時，公共行政的價值取向也應由追求經(jīng)濟、效率和效益為主，逐步向追求民主、公平、法治擴展，但在傳統(tǒng)行政思想的束縛下，很多公務員依然保留著一些錯誤的政績觀和不良的價值取向。比如，地方官員片面追求GDP增長，忽視環(huán)境保護和改善民生等問題；又如，在公共政策制定和執(zhí)行的過程中，只考慮經(jīng)濟效益，忽視民主法治和公平正義，導致社會群體性事件頻發(fā)。

2 我國公務員行政責任的實現(xiàn)途徑

根據(jù)庫珀的觀點，在公共組織中保持負責行為一般有兩種途徑，即內(nèi)部控制和外部控制。所謂內(nèi)部控制，是指塑造行為的能力最終來源于一系列內(nèi)化的態(tài)度、價值觀、信仰和倫理準則，而不是來源于外部的程序和規(guī)則。所謂外部控制，是指通過制度、法律法規(guī)來控制公務員的行為，使其符合相關(guān)的規(guī)范與公眾的總體期望。我國應當從內(nèi)部控制和外部控制兩個角度，推動我國公務員走出權(quán)力沖突、角色沖突、利益沖突和價值沖突的困境，切實履行自己的行政責任。

2.1 內(nèi)部控制

2.1.1 培養(yǎng)公務員的行政責任意識

行政責任的實現(xiàn)，不僅需要加強培養(yǎng)公務員的綜合素質(zhì)和能力，還需要強化公務員對行政責任的認同，尤其要注重培養(yǎng)行政責任意識。首先，要使公務員樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和權(quán)力觀，弘揚社會主義核心價值觀，時刻將群眾的利益放在首位，堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。其次，要重視培養(yǎng)公務員的思想道德品質(zhì)和理想信念。良好的道德品質(zhì)和崇高的理想信念既是引導我國公務員自律的基礎(chǔ)保證，也是抵御各種利益誘惑的警戒線。我國要深入貫徹黨的十八大以來黨中央關(guān)于干部隊伍建設(shè)的新精神、新要求，加強“堅定信念、忠于國家、服務人民、恪盡職守、依法辦事、公正廉潔”的職業(yè)道德建設(shè)。在當前全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，我國應當注重培養(yǎng)公務員的道德責任意識。法律制度規(guī)定的責任是消極的、被動的，而道德責任則是積極的，是法律責任的重要補充，它能使公務員在履責時實現(xiàn)自我價值，在未能履責時受到道德譴責。如果公務員具有良好的道德責任意識，就能更好地履行崗位責任，并不能不斷完善法律制度。

2.1.2 加強組織文化引導

組織文化是組織長期發(fā)展過程中形成的，并且為組織成員普遍認可和遵循的價值觀念和信仰，包含組織的宗旨、共同理想、道德規(guī)范、行為準則等。組織文化一經(jīng)確立，就會像一只無形的手，潛移默化地影響組織成員的思維方式和行為模式，尤其有利于塑造組織新成員的價值觀。我國政府應積極回應服務型政府的需求，努力營造以公眾為導向的服務文化，堅持全心全意為人民服務，引導公務員約束自己的行為，實現(xiàn)組織的目標價值，符合組織的倫理規(guī)范，主動履行為人民服務的職責，實踐負責的行政行為。

2.2 外部控制

2.2.1 推進行政倫理制度化

行政倫理制度化，就是把社會普遍認同的重要倫理道德規(guī)范融入公務員的管理制度和行為守則中，以法律、法規(guī)、規(guī)章等形式進行公布，形成統(tǒng)一的行政道德標準。庫珀認為，行政倫理立法能為行政人員提供符合倫理規(guī)范的行為標準，指導他們怎樣做正確的事以及如何避免做錯事。行政倫理立法已經(jīng)逐漸成為西方發(fā)達國家共同的發(fā)展趨勢。美國和韓國分別在1978年和1981年制定了《聯(lián)邦政府倫理法》與《公職人員倫理法》。我國也制定了一些行政倫理方面的法律規(guī)范，但除了《公務員法》之外，大都沒有成為國家法律，不能懲罰違反行政倫理道德的行為，從而無法起到震懾作用。我國應當借鑒西方國家的成功經(jīng)驗，制定適合我國國情的行政倫理法規(guī)，保證行政倫理規(guī)范不被破壞，避免公共行政陷入倫理困境。

2.2.2 構(gòu)建行政責任的監(jiān)督機制

有效的責任監(jiān)督機制是實現(xiàn)行政管理法制化、規(guī)范化的基本條件，也是確保公務員切實履行行政責任的重要外部機制。具體措施包括以下幾個方面。第一，建立有效的行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制。各地在機構(gòu)改革中要加強各級政府內(nèi)的監(jiān)察部門、審計部門建設(shè)，健全工作制度，并以相應的法律作為后盾，保證其能獨立、有效地行使職責。第二，完善政府信息公開制度。我國應明確政府信息公開的范圍，正確處理好信息公開與保密之間的關(guān)系，通過電子政務等方式公開信息，使公眾能及時了解公務員履行職責的情況。第三，完善社會監(jiān)督機制。我國應引入多元社會主體監(jiān)督公務員，利用網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體等為公眾監(jiān)督、舉報提供切實有效的渠道。第四，我國要建立科學有效的政府績效評估體系，完善公民參與和第三方評估，為社會監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。此外，還應該做好立法監(jiān)督和司法監(jiān)督等諸項工作。

2.2.3 健全行政問責制度

行政問責作為一種約束政府行為、承諾政府責任的制度，是建立責任政府的重要表現(xiàn)。行政問責強調(diào)多元主體共同監(jiān)督公共權(quán)力運行過程和結(jié)果，以提高政府運作的透明度，規(guī)范政府的行為，防止權(quán)力濫用和尋租腐敗，有效抑制了行政責任虛化現(xiàn)象。同時，行政問責制度能形成正確的價值導向，讓公務員充分認識到權(quán)力來源于人民，受人民監(jiān)督，行使權(quán)力就要履行相應的責任，促使公務員在面臨利益沖突、價值沖突等情況下，自覺做出正確的行為選擇。

我國的行政問責目前已經(jīng)基本實現(xiàn)了制度化和法治化，但仍存在問責內(nèi)容界定模糊、問責程序不健全、問責標準不完善、結(jié)果不合理等問題。對此，我國應加快制定完善的法律法規(guī)，對公務員的責任以及承擔責任的方式予以明確，實現(xiàn)“人治問責”向“制度問責”轉(zhuǎn)變。同時，明確問責主體的多元化，既包括上級行政部門問責，也包括公民問責、人大問責，還有專業(yè)化的、獨立的問責機構(gòu)。其次，要規(guī)范問責實施流程，制定具體可操作的規(guī)范，保證公開性、透明性。再次，及時公開問責結(jié)果，強化對被問責官員的后續(xù)考察和監(jiān)督，嚴格其復出程序，避免問責流于形式。最后，我國還要加強相關(guān)配套法律法規(guī)建設(shè)，形成相互銜接的問責制度體系，真正發(fā)揮行政問責的作用。

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