論我國公民環境公益訴訟制度的構建

摘 要：當前生態環境問題日趨嚴峻的背景下，建立公民環境公益訴訟制度十分必要。但目前我國該制度存在環境權未入憲、法律未確立公民環境公益訴訟的原告資格、公民環境公益訴訟制度未建立等問題。文章從公民環境權、訴訟原告資格、法律法規的規定、合作機制、舉證責任倒置規則等方面提出完善該制度的具體措施。

關鍵詞：公民；環境公益訴訟；構建

2016年3月10日，習近平總書記在十二屆全國人大四次會議上，再次強調推動形成綠色發展方式和生活方式，對生態文明建設予以高度重視。盡管我國《民事訴訟法》《環保法》等法律法規先后對環境公益訴有所規定，但相對于日益嚴重的環境問題和日趨加劇的環境糾紛，相關規定顯得較為單薄，無力從根本上解決目前環境現狀及其糾紛問題，遑論推動綠色生活方式和建設生態文明社會。在此背景下，探討如何構建公民環境公益訴訟制度，顯得尤為必要。

一、公民環境公益訴訟制度的必要性

（一）環境公益訴訟立法發展的應然之義

根據2015年1月6日公布的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等社會組織可以提起環境公益訴訟。此外，該類社會團體其性質必須為”專門從事環境保護公益活動”，且訴訟前五年內無違法記錄，不能通過訴訟謀取經濟利益。一方面來說，多數環境保護組織往往沒有固定經費來源，而在環境公益訴訟中，社團提起訴訟所需承擔的費用也比較高，資金的缺乏必會導致實踐中訴訟進程緩慢或停滯不前。另一方面，國內目前符合法律規定的此類社會團體僅700余個，相對于每年發生的環境違法案件的龐大數據，僅靠社會團體提起公益訴訟完全無法解決大量的環境公益侵權案件。2015年12月16日通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》也對在試點地區范圍內檢察院參與環境公益訴訟的程序有了進一步詳細的規定。雖然2015年被一些學者及環保組織成為“中國環境公益訴訟”元年，但要完善我國的環境公益訴訟制度還任重道遠，無論是從當前立法，還是公民提起環境公益訴訟的實際案例來看，建立我國的公民環境公益訴訟制度，是環境公益訴訟立法發展的應然之義。

（二）全面建成小康社會的必然要求

全面建設小康社會進程中，各項文明建設五位一體同步發展已成為基本要求，而目前生態文明建設明顯滯后。2015年4月25日，中央相關部門出臺的《關于加快推進生態文明建設的意見》中的第六章指出應當加快健全系統的、完整的生態文明制度體系。建立起完善的制度體系最基本、最重要的基石就是相關法律、法規，也即《意見》中第17條提到的健全法律法規。生態文明建設所涉及的法律法規除了《森林法》、《土地管理法》、《大氣污染防治法》等實體法，還有更重要的與之應程序上的環境訴訟法律法規。

然而我國的環境公益訴訟制度還存在種種的缺陷，啟動環境訴訟程序，首先要確定擁有訴權的主體，目前我國的環境訴訟資格的范圍確定上仍有瑕疵。將公民納入訴權主體范圍，有利于更好實現環境侵權糾紛中的公平、公正。為了更好的推進我國生態文明建設的發展，維護好環境公共利益，我國必須建立起自己的公民環境公益訴訟制度，進而在一定程度上完善環境公益訴訟制度，也迎合了我國全面建成小康社會的必然要求。

（三）進一步完善我國環境公益訴訟制度的迫切需要

我國環境公益訴訟制度目前只包括了民事環境公益訴訟制度與行政環境公益訴訟制度。民事環境公益訴訟制度的原告主體范圍并不完善，只包含了國家機關和有關環保組織；行政環境公益訴訟的原告主體范圍與之類似，且其受案范圍僅限于針對具體行政行為所造成損害的案件。無論是民事環境訴訟還是行政環境訴訟中，公民要想提起訴訟，其必須滿足的條件是，案件與公民個人有直接利害關系。這就將公民提起環境訴訟限定在一般侵權案件的范圍內，但環境是一項公共產品，環境利益并不只包含了私益，更多涉及的是公共利益，因而將公民納入環境公益訴訟原告主體范圍實屬必要。確立公民的環境公益訴訟原告資格，進而建立我國公民環境公益訴訟制度是完善我國環境公益訴訟制度的迫切需要。

二、建立我國公民環境公益訴訟制度的障礙

（一）環境權未入憲

1982年，蔡守秋教授在其所作的《環境權初探》一文中首次在國內提出了環境權的概念，雖在隨后幾十年的司法實踐中環境權也有所體現，但立法上對其規定并不完善。環境權可以說是環境訴訟法律體系中的基礎，在我國新修訂的環境保護法中規定了環境公益訴訟，同時也明確規定了幾項公民的環境基本權利與義務，但其并無上位法的規定作為保障，憲法中對于制度保障的缺失，使得下位法在環境權的具體規定上缺乏指導，進而無法將公民環境公益訴訟的規定形成一個完整的法律體系。我國的憲法是我國的根本大法，也是其他法律制度、修改的藍本，如果憲法不將環境權納入其中，則環境保護的理念在下位法中即使得以體現，也是并不完善的規定。環境權不入憲，也將導致環境問題無法得到充分重視。筆者認為，環境權應是一項特殊的人權，將其寫入憲法，能夠充分體現對公民人權保障的重視，也是對人類賴以生存的環境的重視?？偠灾谖覈鴮h境權納入憲法是大勢所趨。

（二）法律未確立公民環境公益訴訟的原告資格

我國立法上對于為維護環境公益利益而進行司法救濟的規定，相對于普通訴訟而言是更為苛刻的。從目前法律規定來看，立法上對公民個人作為原告提起環境公益訴訟并無明確肯定，無論是訴訟法還是環境單行法中均未賦予公民提起環境公益訴訟的原告資格。根據 2012 年《民事訴訟法》第 55 條之規定，只賦予“法律規定的機關和有關組織”以提起環境公益訴訟的原告資格。法律將公益訴訟的原告主體限定為有關國家機關和組織，明顯將公民排除在外的做法可以看作是對公民環境參與權的否定，從而導致公民提起環境公益訴訟的行為無法可依，立法上的這種做法使得公民只有很小的可能性通過提起環境公益訴訟來達到保護環境公益的目的。而這明顯與新修訂的《環境保護法》中賦予公民環境參與權的立意，甚至與國家生態文明建設的步調所相悖。因而法律未賦予公民環境公益訴訟權利是在我國建立公民環境公益訴訟制度的一大障礙。

（三）公民環境公益訴訟制度未建立

現行法律未明確規定公民提起環境公益訴訟的主體資格，使得公民提起環境公益訴訟于法無據。除此之外，法律對公民提起環境訴訟的受案范圍局限于與公民有直接利害關系的案件，并無規定公民環境公益訴訟的受案范圍。這使得建立我國公民環境公益訴訟制度的基礎缺失，而相應的舉證責任、訴訟費用的承擔等規定也無法具體細化?？傮w來看，公民環境公益訴訟制度在我國的立法上目前基本是空白狀態，即使有少數相關規定，也并不成體系。

三、建立我國公民環境公益訴訟制度的構想

“如果一個法律制度跟不上時代的發展腳步，而是死守只具階段性意義的傳統觀念，顯然是不可取的。”有鑒于此，我國公民環境公益訴訟制度有必要緊追時代發展的步伐，與社會經濟發展取得同步，同時順應可持續發展理念，構建符合我國國情的公民環境公益訴訟制度。具體而言，可從立法確立訴訟資格、范圍，以及相關機構組織確立相應的機制等方面來完善。

（一）法律上確立公民環境權

憲法作為國家的根本法律，是一切法律法規的藍本。國際上許多國家在認識到公民環境權的重要性后，通過憲法將其明確。而我國目前雖然在《環境保護法》中明確了公民的環境知情權、環境參與權、環境保護監督權這三項基本環境權利，以及公民保護環境的義務，但其缺乏上位法的支撐和指導。環境權作為一項基本人權，用憲法的形式將以確立，能夠進一步明確我國人權保障的范圍。將公民環境權納入我國憲法，有利于在立法上承認公民的環境公益訴訟權益，從而公民可以名正言順的通過司法救濟來實現維護環境公益的目的。公民環境公益訴訟制度的構建缺少不了憲法的保障，因此在源頭處明確公民環境公益訴訟的基本原則，是構建我國公民環境公益訴訟制度的必要條件。

（二）在訴訟法中賦予公民環境公益訴訟原告資格

有學者認為，當今法律制度面臨的最大問題不在實體法上，而在于程序法。眾所周知，《憲法》作為國家根本大法，將其修改是一個龐大、復雜的過程，而非一朝一夕之情?，F階段，符合我國國情的做法是：首先在程序法上明確規定有關公民環境公益訴訟的內容，這樣可以降低修改憲法的高額成本。其次涉及到環境行政訴訟時，根據現行《行政訴訟法》規定，公民只有作為具體行政行為的相對人受到權益侵害時才能向法院提起訴訟。因而，為維護環境公益，在行政訴訟法中規定公民可以就行政機關實施的導致侵害環境權益的行政行為，提起環境公益訴訟的內容實屬必要。具體立法上，還可以通過司法審查來對抗行政權的濫用，讓行政機關對自己的行為負責，從而預防環境公益遭受侵害的現象發生。

（三）在環境保護法及其他法律中規定公民環境公益訴訟制度

《環境保護法》是我國環境保護領域最基本的法律，在這環境法律中確立公民的環境訴訟資格，是實現公民環境權的必行之路。目前我國環法中僅規定了公民享有控告權，但就公民如何行使其控告權，是否能直接向法院提起訴訟方面的規定仍舊含糊其辭。筆者認為在《憲法》中納入公民環境權、《民事訴訟法》中具體規定公民提起環境公益訴訟程序的基礎上，再在《環境保護法》及其他相關環境保護法律中細化公民提起環境公益訴訟的規定，使其前后法律規定相互呼應，進而在法律層面上使得公民的環境公益訴訟規定有完整、配套的具體實行辦法、措施，形成上至憲法下至環境單行法的公民環境公益訴訟制度的立法體系。

（四）建立公民與相關環境機關及組織的合作機制

雖然賦予公民個人向法院提起環境公益訴訟的權利勢在必行，但是較于國家機構和有關組織而言，公民確為顯得勢單力薄。此外，環境公益訴訟時間跨度大，公民個人在所能耗費精力有限，這也極大程度上削弱了公民個人提起環境公益訴訟的可操作性。因而在一定條件下需要有關國家機關和社會組織的支持。

在其他機關與組織支持公民訴訟的措施上，我們可以借鑒美國的行政機關的相關做法。其主要通過在審理案件的過程中作為第三人向法院提供與案件相關信息；或是由司法部作為政府律師，間接參與訴訟；此外政府機關還可在公民搜集證據過程中提供相應的支持，以此來提高公民的證據搜集效率，從而提高其勝率幾率。

（五）完善舉證責任倒置規則

一般的民事訴訟中通常采用的是”誰主張，誰舉證”的舉證責任原則，根據此原則。然而環境公益訴訟鑒于其案件具有隱蔽性、專業性等特點，相關證據大多數掌握在環境侵權者手中，公民作為原告收集證據存在著很大困難。因此，筆者建議，針對公民提起的環境公益訴訟案件應當采取舉證責任倒置的規則。筆者認為，舉證責任倒置規則結合法官的自由裁量權能很大程度上解決原被告雙方在舉證能力上的不平等問題，在最大限度上實現舉證責任的公平性的同時，這種方式能夠大幅度提高公民提起環境公益訴訟的勝訴率，提高公民行使環境公益訴訟權的積極性，更好地維護了環境公共利益。

參考文獻

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作者簡介：王雪芹，甘南州人民檢察院研究室主任。