海南司法體制改革的探索與實踐

陳春娥

摘要：在推進司法體制改革過程中，海南采取了如下措施：一是實行了立案登記制度；二是推行“以審判為中心”的訴訟制度；三是實行司法責任制；四是推行了訴訟誠信制度。這些改革措施，有效地防范了行政權對司法權的侵入和干擾，突出了法官在審判活動中的主體地位和中心作用，理清了法官和輔助人員的職責關系，提高了審判工作的質量和效率。

關鍵詞：司法改革；審批權；司法權

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2018）09-0061-03

一、海南司法體制改革的內容

海南是個經濟文化比較落后的省份，如何在首批試點改革中闖出一條成功的路子，各試點省市乃至全國的司法單位都在翹首關注。海南省高級人民法院對此高度重視，院領導多次深入基層調研，研究司法體制改革工作，集思廣益，在此基礎上結合本系統法院的特點制定工作方案。該工作方案主要涉及司法人員分類管理，法官員額制，司法責任制和省以下法院機構，人財物省級統一管理等四個方面內容。

司法人員分類管理，是將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理。改革之前，人們習慣將法院工作人員稱為法官，僅此就反映了法院崗位職權不清晰，各類人員的工作存在交集與權限不明狀況，容易造成工作的推諉、爭執，從而影響到最為重要的審判權的行使。海南司法改革之一首先就是要把司法工作人員進行科學分類，明確各自職權范圍，使之在自己的工作崗位發揮應有的作用。司法人員分類管理改革，突出法官在審判活動中的主體地位和中心作用，理清了法官和輔助人員的職責關系，為提高審判工作的質量和效率奠定了基礎。

法官員額制，是對法官在編制內實行員額管理。人是改革的主體，也是改革的對象。員額改革是真正觸動法官利益的改革，海南省高級人民法院院長董治良在接受記者采訪時說：“司法人員分類管理是司法改革的‘牛鼻子，而法官選任是‘牛鼻子中的‘牛鼻子。司法改革的目的就是通過競爭讓能者上庸者下，樹立法官職業的尊榮感”。審判崗位需要的是符合“主審法官責任制”和“合議庭負責制”需求的法官，要在同一平臺上通過考試+考核（考試40%，考核60%）方式，優中選優。董治良院長還提到，司法改革不可能一蹴而就，我們決定在5年過渡期內，未選任為法官的現任審判員、助理審判員轉任法官助理或司法行政人員，法官職務保留，現有待遇不變。以此通過不斷優化三類人員員額比例，逐步使全省法官、司法輔助人員、司法行政人員員額分別達到39%、46%、15%的控制目標。目前，通過考試加考核，已確定1133人為海南省法院法官任選名額。海南省高級人民法院還根據實際情況制定與法院相適應的職數比例和職務序列，完善法官及其服務人員分類管理制度，保證了法院各類人員各歸其類、人盡其才，確保公正高效地履行審判職能。改革中還確定了法官等級與級別的對應關系，明確了各級法院法官的設置規格以及各級法院法官的職數比例，并對法官等級與級別升降的條件等進行了規范。法官單獨職務序列的建立，改變了過去審判機關以內設機構為基數計算職數比例的狀況，促進了業務部門和綜合管理部門的精簡整合，減少了審批層級和環節，淡化了行政色彩，為依法履行職責奠定了基礎。

司法責任制，又稱辦案責任制、錯案責任制，是指審判主體對其承辦的案件作出裁判，應當予以負責，對于因其過錯導致錯案錯判的，承擔相應的法律責任，即“誰審理、誰裁判、誰負責”。司法責任制明確主審法官、合議庭辦案成員的辦案責任，除審判委員會討論決定的案件外，一般案件不再經過院長、庭長的審批，裁判文書也不再經未擔任主審法官的院長、庭長簽發。司法責任制改革突出了主審法官的主體地位，強化了主審法官的權責，對所辦案件終身負責，這樣就形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權力運行機制，改變了過去行政化的報批程序，回歸審判權于主審法官和合議庭，院長、庭長不再對未經自己主審的案件負有法律責任，承擔的是與之職務相適應的審判監督職責。

省以下法院機構、人財物實施省級統一管理，這分為兩部分，對人的統一管理，主要是建立法官統一由省提名、管理并按法定程序任免的機制。對財物的統一管理，主要是建立省以下地方法院經費由省級政府財政部門統一管理機制。省級統管是對司法管理體制的一項重大改革，需要根據不同地區的經濟社會發展情況，進行試點，積累經驗后再逐步推開。

二、海南司法改革的著力點

（一）實行立案登記制度

將立案審查制度改為立案登記制度，解決了多年來未能解決的“立案難”的問題。立案登記較之立案審查有許多制度上的優勢。

1.法院對訴訟要件實行立案登記制度。司法體制改革前，法院立案采取實質性審查制度，即主要審查主體資格、法律關系、訴訟請求和證據，由于普通百姓對法律程序認識水平有限和法院存在案多人少的現實矛盾，導致很多案件法院應立而未立。立案審查制度改為立案登記制度，法院只是核對一審案件和最初提出申請的案件，對符合規定的起訴、自訴、申請等，一律接受訴狀，當場登記立案。對當場不能判定是否符合法律規定的，也在法律規定的期限內決定是否立案；對不符合法律規定的，法院依法裁決不予受理或不立案并書面載明理由，當事人不服的，可以提出上訴或申請復議。自2015年5月1日全面實行立案登記制度以來，近一個月的時間，全省符合立案條件的由立案法官當場立案的有3302件，占總收案4346件的76%，同比上升1.14%，提高了效率，方便了群眾訴訟。

2.法院“有案不立”等違法行為將受到追責。立案登記制度改革簡明言之就是法院不能隨便拒收百姓的訴狀。對有案不立、拖延立案、人為不立案、干擾立案等違法行為的，百姓可以提出上訴或申請復議，法院監察部門加大監督力度，對一般的違紀行為依紀追責，造成嚴重后果和嚴重社會影響的，構成犯罪的依法追究刑事責任。立案登記制度改革既方便群眾進行訴訟，也是對司法權威的一種保護。任何單位、個人都不能擅自提高門檻，濫用權力干預法院立案。

3.違法濫訴將受到更嚴重的制裁。行使訴權是法律賦予當事人的合法權利，但法律也禁止一切打著行使訴權的幌子惡意訴訟、濫訴侵犯他人合法權益，法院對此的處理措施就是駁回其請求并予以罰款、拘留，構成犯罪的依法追究刑事責任。

（二）推行“以審判為中心”的訴訟制度

“推進以審判為中心的訴訟制度改革，明確偵查、起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗”。這是黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國的重大問題的決定》提出的具體要求。審判是訴訟的中心環節和最后的一道防線。推進以審判為中心的訴訟制度改革，目的就是有效防止冤假錯案的發生，彰顯審判的中心作用，推進司法公正。推進以“以審判為中心”的訴訟制度改革主要體現在刑事案件上，使庭審成為確定罪、責、刑問題的關鍵環節，對先行的偵查、起訴、審判以及證據規則產生重大的影響。

1.“以審判為中心”的內涵及價值作用。“以審判為中心”是指在刑事訴訟各個階段，刑事審判階段是整個刑事訴訟的中心。《中華人民共和國刑事訴訟法》第12條規定“未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪”，犯罪嫌疑人刑事問題一律必須通過依法審判來判定，審判是判定犯罪嫌疑人刑事問題的唯一環節。立案、偵查、起訴、審判、執行是刑事訴訟的各個階段，在刑事訴訟各階段關系上，立案是訴訟的開始，偵查為審判做準備，起訴開啟審判環節，執行是審判結果的落實。偵查、起訴、執行都服務和服從于審判，因此，審判階段是整個刑事訴訟的核心環節。“以審判為中心”要求主審法官要高度重視庭審的作用，防止庭審的形式化、虛置化。“以審判為中心”強化審判的重要地位，但并不否定其他階段的價值功能。

推進“以審判為中心”的訴訟制度改革，彰顯了審判的重要作用，其價值主要體現在以下三點：其一，充分保障被告的人權。在刑事訴訟中，被告對抗的是國家機關的起訴，龐大的國家機器顯示了被告的弱小，因而在審判中必須尊重被告的主體地位，充分保障被告及其辯護人行使訴訟權利，防止非法剝奪其權利。其二，預防冤假錯案的發生。確鑿、充分的證據是法院審判刑案的唯一標準，“以審判為中心”必須高度重視舉證、質證、認證各庭審環節，偵查機關提供的證據在法庭上必須接受控辯雙方的檢驗，通過質證有助于排查非法證據，有證舉在法庭，有理說在法庭，通過舉證、質證、認證的環節，對證據得以充分的檢驗，保障證據的確鑿與充分。其三，有利于直接言詞證據的落實。強調證人、鑒定人出庭接受質證的作用，保障庭前形成的書面證據材料接受調查與檢驗。

2.“以庭審為中心”是實現“以審判為中心”的重要手段。“以審判為中心”的核心環節在于法庭對案件的審理，而法庭對案件的審理正是呈現給社會司法是否公正的體現，只有庭審工作得以公開化，接受社會及其民眾的監督，依法行使審判權，司法公正才有保障。2013年10月，第六次全國刑事審判工作會議提出“審判案件以庭審為中心，事實證據調查在法庭，定罪量刑辯論在法庭，裁判結果形成于法庭”。十八屆四中全會提出“以審判為中心”將庭審列為審判中心的重心，但“以審判為中心”并不等同“以庭審為中心”。“以審判為中心”是在整個刑事訴訟各階段中，以審判為中心，其他各階段都服從和服務于審判，而“以庭審為中心”是在審判工作中最能實現“以審判為中心”的手段，對被告定罪量刑的事實證據調查，定罪量刑辯論，裁判結果均在庭審中進行，因而可以說“以審判為中心”是“以庭審為中心”的前提和保障，“以庭審為中心”是實現“以審判為中心”的手段。

3.“以審判為中心”對各職能部門的影響。“以審判為中心”強調了庭審的決定性作用，突出了主審法官的主體地位，但并不能忽視與偵查機關、檢察機關之間的相互協作與配合。《中華人民共和國刑事訴訟法》第7條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責、互相配合、互相制約，以保障準確有效地執行法律”。“以審判為中心”就是一切按照審判的標準衡量被告的行為，強化審判對偵查工作的反向制約，這就要求偵查機關依法收集證據，提高固定、保存、審查、運用證據的能力，按照審判時的證據認定規則提升偵查水平。在庭審中與被告對抗的檢察機關面臨更大變數，證人出庭、交叉詢問、非法證據排除等將添加更大壓力，意味著對檢察機關的公訴質量提出了更高要求，使得檢察機關對偵查部門的引導和規制將進一步增強，同時，審判也離不開檢察機關的訴訟監督。憲法規定法院有獨立的審判權，但并不意味著審判是法院唱“獨角戲”，法院要做好與偵查、起訴的銜接配合，建立完善的溝通聯席機制，提高庭審質量，確保庭審實質化要求落實。“以審判為中心”，要求主審法官重視控審、偵審關系，完善證據規則，確保事實證據調查在法庭、定罪量刑辯論在法庭、審判結論形成于法庭。

（三）實行司法責任制

司法責任制是海南司法體制改革中的又一亮點。2015年3月1日，司法責任制在海南省各級法院試點推開，大刀闊斧推行“去行政化”改革，掃除影響司法公正和司法公信力的體制機制障礙，取得初步成效。萬寧市法院院長戴義斌說，自推行司法責任制改革后，今年上半年萬寧法院收案1526件，結案1085件，結案率71.1%，較往年有大幅度提升，說明法官庭前準備扎實，合議高效務實。為了進一步推進司法責任制，提高辦案含金量，海南省三級法院采取有效措施配合司法責任制推行。

1.設立法官會議制。推行司法責任制，讓審理者裁判，讓裁判者負責，讓審判權回歸主審法官和合議庭，這是司法責任制改革的最終目的。海南建省晚，支援建省的第一批法官正面臨退休高峰，雖然近幾年海南法院招進不少年輕法官，這些年輕法官法律知識扎實、思維敏捷，但因缺乏辦案經驗，遇到一些重大、敏感、尺度有待統一等三類案件時不好把控尺度。為了提高司法責任制的含金量，海南省三級法院集思廣益，率先為全國司法責任制創建了一條“借腦”的途徑，即建立專業的法官會議制，就那些重大、敏感、尺度有待統一的案件，通過法官會議組成人員陳述意見，為主審法官辦案提供業務咨詢，法官會議制并不否認司法責任制，法官會議具有咨詢性質，討論結果僅供法官、合議庭參考，法官會議意見是否采納，由主審法官、合議庭決定，審判責任仍由主審法官、合議庭承擔。

2.統一司法尺度。法官員額制是海南司法體制改革的核心，經嚴格層層篩選，大批年輕法官充實法官員額，這些年輕法官將在海南法院未來的審判工作中充當主力軍。全省1133名員額制法官能否挑得起司法責任制這副重擔？逾1/5的年輕法官能否承擔起這份責任？這是擺在各級法院面前不可忽視的事實，為此，海南省高級法院為了穩步推進司法責任制，率先提出統一司法尺度，目的就是保證司法尺度和裁判標準的統一，規范法官自由裁量權的行使，最大限度避免或減少“同案不同判”的現象，這個統一司法尺度就是海南高院編制的《海南法院類案參考》指導書。《海南法院類案參考》分為刑事、民事、行政和執行等6冊，共收錄318個案例，基本涵蓋了海南法院近些年審判實踐中常見的、多發的、具有代表性的案件，類案參考滿足了主審法官裁判的需要，對主審法官裁判案件有著重要的指導作用。

（四）推行訴訟誠信制度

訴訟以立案開始，當事人的訴訟與法官依法審判都需要雙方建立在誠信基礎上。按照中央、省委要求，海南法院在推行司法體制改革試點過程中，及時建立領導干部干預、過問案件全程留痕制度，以確保主審法官和合議庭獨立公正審理案件，不受外界干擾。一旦查實領導干部不當干涉案件，將受到嚴厲的行政處理。同時，也為了反對當事人制造假訴、惡訴、纏訴，堅決制止偽證、假證、匿證等不誠信行為，海南省高院向社會公告推行《誠信訴訟提示書》和《誠信訴訟保證書》制度，對當事人及訴訟參與人的訴訟誠信義務予以明示告知，并要求在訴訟和執行過程中宣讀和簽署《誠信訴訟保證書》，同時告知違反誠信訴訟的后果以及不簽署的后果并錄入社會誠信系統。

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