關于高速公路建設中PPP投融資模式的相關探討

金興杰 郭茂林 劉曉斌 曹繼娜 劉洪濤 于萬紅

摘要：近年來，隨著我國經濟和社會的發展，對于交通道路的需求也日漸增大，我國高速公路建設事業迎來了又一個高潮。交通道路是溝通不同城市或地域經濟和文化的通道，通過高速公路的建設可以有效加強各地的聯系，對于促進我國經濟發展具有重要的現實意義。隨著我國社會主義市場經濟的發展以及高速公路建設數量的增加，高速公路投融資模式也悄然發生了變化，不再是政府投資，而是政府與社會私人資本合作投資，高速公路PPP投融資模式也就應運而生。在這一模式下，高速公路建設還面臨著諸多問題。文中將結合高速公路PPP投融資模式的特點以及其在建設過程中可能面臨的風險，結合這一模式的發展現狀和可行性，對這一模式進行探討。

關鍵詞：高速公路建設；PPP模式；投融資；資金短缺；風險；政府

近年來，我國經濟獲得前所未有的發展，已經躍升為世界第二大經濟體。經濟的飛速發展拉動了高速公路的極大需求，我國高速公路建設迎來了新的高潮。在之前的高速公路建設中，因為高速公路屬于準公益性的產品，政府為了提供公共福利，且因為高速公路本身投資大，投資回收期長的特點，一直是由政府投資建設。但是近年來，隨著我國政府轉變職能以及市場的作用日益增強，政府和社會私人資本共同投資的高速公路PPP投融資模式逐漸成為高速公路投資的主要模式。在PPP模式下，各類資本可以更好的發揮作用，實現經濟利益共享，投資風險共擔，也在一定程度上減輕了政府的財政壓力，對于我國高速公路建設事業的發展具有重要的現實意義。

一、高速公路PPP投融資模式的內涵

PPP是Pubulic-Private Partnership的首字母縮寫，從字面意思來看，PPP項目是指政府與社會私人的合作關系。在高速公路PPP投融資模式下是指政府資本和社會私人資本的一種合作關系，這一合作模式主要應用于公共基礎設施的運作過程中。在PPP項目下，政府鼓勵私營企業或者民營資本參與到公共基礎設施的投資當中，共同為社會公眾提供公共產品或者公共服務。

高速公路首先是一種準公益性的產品，它雖然不以盈利為經營目標，但是在運營過程中可以產生持續穩定的收入。在運營過程中，司機需要按照行使的里程支付過路費，這部分收入就是高速公路的經營性收入。在高速公路PPP投融資模式下，政府通過授予私人企業以高速公路特許經營權來使其負責高速公路的運營，通過這一手段不僅可以提高高速公路運營的市場化程度，還有利于降低政府財政支出，實現政府資本與社會私人資本之間的投資收益共享和投資風險共擔。

二、我國高速公路在采用PPP投融資模式之前的狀況

我國高速公路建設雖然較西方發達國家起步晚，但是隨著我國改革開放和社會主義市場經濟建設的進一步發展，我國高速公路建設事業已經獲得了很大的成功，其成就舉世矚目。我們在看到我國高速公路取得的成就的同時，也不可以忽略其發展過程中存在的問題。就高速公路投融資狀況，主要有以下幾個方面的問題：

首先是我國高速公路建設導致政府財政壓力增大，債務負擔較重。上文提到，高速公路是準公益性產品，在PPP投融資模式施行之前一直是由政府提供。像高速公路這樣的大型基礎設施建設需要耗費大量的人力物力以及最重要的財力，政府也沒有足夠的資金投資如此龐大的項目。所以在高速公路建設前期，商業銀行貸款在投資中所占比重較大，達70%，之后政府會在高速公路建設以及后期的運營管理中背負著巨額的債務。政府背負嚴重的債務負擔將會限制高速公路的發展空間，阻礙我國高速公路建設向著更高的方向發展。

其次是我國高速公路的投融資渠道單一，我國高速公路在采用PPP投融資模式之前的融資方式主要包括國家發行債券、國家財政支持以及商業銀行貸款等幾種形式，投融資渠道相對單一。同時由于國際金融市場變動等原因，還會導致高速公路建設過程中的經濟風險增加，不利于我國高速公路建設的發展。

最后是我國高速公路的投融資壓力巨大，在采用PPP投融資模式之前，受我國經濟發展水平的客觀因素限制以及地方經濟發展的能力限制，在高速公路投融資階段，政府面臨著巨大的財政壓力。這嚴重阻礙了高速公路的建設進程，不利于我國高速公路的飛速發展。

三、高速公路PPP投融資模式的特點

我國高速公路在投融資階段采用PPP投融資模式，可以有效緩解上述三個政府投融資問題，主要是因為PPP投融資模式具有以下幾個特點：

首先是PPP投融資模式具有合作性。在這一模式下，在高速公路的決策階段就會考慮各個投資方的利益需求以及風險偏好，其目的是通過高速公路的建設項目實現合作共贏。

其次是PPP投融資模式具有經濟利益共享的特點。高速公路建設在采用PPP投融資模式之前因為其作為國家的公共基礎設施，追求經濟利益不是其建設和運營的主要目的。采用PPP投融資模式后，可以將資本盤活，各投資方根據政府的要求合法開展經濟活動，能夠增加高速公路的經濟利益，并實現各投資方的利益共享，有利于我國社會主義市場經濟的發展。

最后是投資風險共擔。投資與風險往往是相伴隨存在的且是成正比的。在高速公路PPP投融資模式下，由于是政府與多個社會私人資本的合作，有利于分擔建設過程中的各類風險，盡可能減輕高速公路建設的經濟損失。

四、高速公路PPP投融資模式的優勢

在高速公路PPP投融資模式下，主要具有以下幾個方面的優勢：

首先是相較于傳統的高速公路投融資模式，PPP投融資模式具有緩解地方政府財政負擔的優勢。通過與社會私人資本的合作，為高速公路的資金來源提供了更多的渠道，使得政府不用再為項目建設資金籌集問題發愁。同時，穩定充足的資金支持也有利于促進高速公路的建設和發展。

其次是高速公路PPP投融資模式由項目投資各方在經濟利益共享，投資風險共擔的基礎上建立起來的，各投資方的權益受到合同的保護，合同受到相關建設法律以及政府政策法規的保護。因此，高速公路PPP投融資模式相較于傳統的投融資模式具有風險較低的優勢，有利于各投資方發揮自身優勢，調動起各項技術優勢、管理優勢等共同促進高速公路建設向著高端化發展。

第三是高速公路PPP投融資模式為社會私人資本投資提供了一個良好的渠道，高速公路建設項目因為有政府投資參與，以政府的信用做擔保，因此具有較低的風險，收益也相對較穩定，不會出現較大的投資失誤，適合追求穩健投資的投資企業。同時在這一模式下，公共部門可以與社會私人企業形成良好的長期合作，有利于實現高速公路建設及運營管理過程中的互利共贏。

最后是高速公路PPP投融資模式具有能夠提高高速公路服務質量的優勢。高速公路PPP投融資模式下，是由政府通過授予合作的社會私人投資方以特許經營權的方式來使其提供高速公路服務。通過將高速公路的運營管理投入到市場競爭中，各負責運營管理的投資方為了提高經濟收益，必定會提高自身運營管理水平，從而促使高速公路的服務質量得到提升。

五、高速公路PPP投融資模式的可行性分析

我國高速公路發展相對于西方發達國家的發展，具有起步晚，發展迅速的特點。同樣的，高速公路PPP投融資模式也是近年來才在我國發展起來的，針對這一點，我們有必要對其進行可行性分析：

首先是我國政府角色轉變的可行性。我國近年來推進了多項改革，促進政府簡政放權。同樣的，在高速公路建設中，由于是政府與社會私人資本的合作，社會私人資本握有先進的技術或者管理經驗，在這一合作過程中，政府要做到角色的轉變。政府在高速公路建設中擔任的是應該是監督和指導的角色，應該是統籌全局的角色。

其次是我國高速公路建設需要大量的專業人才。在高速公路建設過程中，不僅需要專業的設計、財務以及管理人才負責整個項目的運作，還需要具有過硬專業技術的人才管控整個工程建設的技術問題。在提供專業人才方面，政府的能力遠遠不如社會私人資本，通過與不同的企業合作，可以充分利用企業中的專業人才，保證高速公路建設工程合理穩步前進。

最后是我國高速公路建設面臨著極大的社會需求。盡管我國高速公路建設事業已經獲得了長足的發展，但是受我國地大物博，人口眾多的國情影響，我國的高速公路建設需求依然很大。通過高速公路PPP投融資模式可以聚集社會資本，為高速公路的持續發展提供穩定的資金支持，促進我國高速公路建設里程的發展。

六、高速公路PPP投融資模式面臨的風險及應對措施

在高速公路建設過程中采用PPP投融資模式，盡管可以做到風險共擔，但是還是會面臨著諸多風險，主要有以下幾種，下文將一一給出應對措施。

首先是自然風險，這類風險具有不可預知，不可抵抗的特點，比較常見的是由于地震、泥石流等地質災害或者臺風等氣候災害造成的高速公路損毀的問題。高速公路造價高昂，自然災害造成的損失是巨大的。為了應對自然風險，在高速公路建設前應該為其投保險，將自然風險轉嫁給保險公司，以最大程度地保障PPP投融資各方的經濟權益。

第二是市場風險，高速公路在運營管理階段是由政府授予相關的企業以特許經營權，高速公路的運營管理已經投入市場競爭中。在市場競爭中，同行業可能會展開價格戰，導致PPP投融資各方的經濟收益受損。同時，由于前期車流量較少，也會影響到經濟收益。針對這一風險，各社會私人投資方可以要求政府放寬高速公路收費標準管制，允許其在一定的價格范圍，根據市場變化以及車流量情況進行合理定價，提高高速公路的使用率。

第三是建設風險，在高速公路工程項目建設過程中，會因為設計變更或者天氣影響等導致工期延誤，會因為原材料以及勞動力價格上漲導致工程超支，這都屬于建設風險。為了應對這一風險，各投資方可以通過選擇具有豐富經驗和良好信譽公司參與設計，在建設初期就訂立相應的合同對原材料價格和勞動力價格進行控制等手段對建設風險進行控制，避免影響高速公路建設進程。

最后是政治風險，這一風險在我國高速公路建設中的表現主要是由于政府政策變更導致的高速公路建設風險。針對這一風險，可以邀請有影響力的企業參與或者與政府訂立合作合同，要求政府對于因其政策變更導致的經濟損失，給予各投資方以相應的經濟補償，可以有效規避政治風險。

七、結語

高速公路是國家和社會發展的通道，只有道路四通八達，才能溝通各地的經濟和文化，才有利于國家經濟發展和人民生活水平提高。近年來，我國高速公路建設事業獲得了長足的發展。但是，眾所周知，高速公路造價高昂，一條高速公路至少需要花費50億人民幣，因此其投融資問題成為困擾政府的一大難題。隨著高速公路PPP投融資模式的逐漸普及，社會私人資本被引入高速公路投資建設以及后期的運營管理中，這不僅解決了政府的財政壓力，還能夠為高速公路的建設提供更多的專業技術和管理經驗，對于我國高速公路的發展具有重要的現實意義。

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