從權(quán)利視角根除留守“遺難”

摘要：改革開(kāi)放40年來(lái)，留守作為一種社會(huì)現(xiàn)象始終存在，且留守問(wèn)題在很大程度忽視了從兒童權(quán)利視角來(lái)進(jìn)行解決。本文借鑒歐盟對(duì)第三國(guó)國(guó)民的家庭團(tuán)聚權(quán)政策，以期從親子團(tuán)聚權(quán)的視角來(lái)根除留守問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：留守兒童；親子團(tuán)聚權(quán)；歐盟家庭團(tuán)聚權(quán)

一、背景

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩所產(chǎn)生的推力和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中工業(yè)化發(fā)展的拉力促使農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工。2016年底，農(nóng)民工總量達(dá)到28171萬(wàn)人，外出農(nóng)民工有16934萬(wàn)人[1]。戶籍制度、經(jīng)濟(jì)壓力以及城市“經(jīng)濟(jì)吸納，社會(huì)排斥”等所產(chǎn)生的阻力使2/3左右的青壯年流動(dòng)人口親子分離[2]。貴州畢節(jié)4兄妹服毒自殺事件可以看出父母的監(jiān)護(hù)和陪伴對(duì)子女來(lái)說(shuō)非常重要，實(shí)現(xiàn)親子團(tuán)聚迫在眉睫。

我們能將留守問(wèn)題全部歸因于父母嗎？當(dāng)我搬起磚頭時(shí)，我無(wú)法擁抱你；當(dāng)我放下磚頭時(shí)，我無(wú)法養(yǎng)活你，外出務(wù)工是父母的兩害相權(quán)取其輕，是他們對(duì)子女的愛(ài)的表現(xiàn)和犧牲。如果留守兒童隨遷，城市中“經(jīng)濟(jì)吸納，社會(huì)排斥”的局面并未出現(xiàn)強(qiáng)有力的破冰之舉，高昂的入學(xué)成本和多套政策并行篩掉了大部分渴望進(jìn)入公立學(xué)校的隨遷子女。隨遷兒童權(quán)益與城市自身利益之間的張力并未消失，兩者之間的平衡點(diǎn)難以把握。

目前，我國(guó)對(duì)留守兒童還僅僅停留在關(guān)愛(ài)、保障方面。無(wú)論是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》；亦或是某些地方讓留守兒童寒暑假去父母打工的城市[3]，都沒(méi)有從根本上解決留守兒童問(wèn)題，且這種自上而下的關(guān)愛(ài)模式掩蓋了留守兒童本質(zhì)上的權(quán)利問(wèn)題[4]。

二、兒童親子團(tuán)聚權(quán)的發(fā)展

縱觀我國(guó)關(guān)于兒童權(quán)利保護(hù)的立法，多是集中在一般兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)等方面，針對(duì)留守兒童的法律條文很少。明文出臺(tái)保護(hù)留守兒童的法律條文始于十屆全國(guó)人大代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)的修訂后的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第十六條：父母外出務(wù)工或者其他原因不能履行對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他未成年人代為監(jiān)護(hù)[5]。但該條文重心更多的是放在監(jiān)護(hù)權(quán)上，并未對(duì)父母與子女的團(tuán)聚有任何說(shuō)明或解釋。

當(dāng)前所講的親子團(tuán)聚權(quán)是依據(jù)《兒童權(quán)利公約》推衍出來(lái)的概念。我國(guó)作為兒童權(quán)利公約的簽署國(guó)，與《兒童權(quán)利公約》相對(duì)接的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》及相關(guān)法規(guī)并未出臺(tái)保障留守兒童的親子團(tuán)聚權(quán)的硬性規(guī)定[6]，對(duì)兒童的保護(hù)更多的散見(jiàn)于各種法律之中，這些法律并未直指兒童的權(quán)利。

近年來(lái)，不少專家學(xué)者開(kāi)始從權(quán)力的視角來(lái)解讀留守問(wèn)題。2015年8月全國(guó)政協(xié)委員朱永新等聯(lián)名建議：保障留守兒童的親子團(tuán)聚權(quán)[7]。但是其所講的親子團(tuán)聚全是僅僅針對(duì)留守兒童提出。目前，留守兒童是指：父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無(wú)監(jiān)護(hù)能力、不滿十六周歲的未成年人[8]。因此朱永新等的提案認(rèn)為，只要具有監(jiān)護(hù)能力的父母一方和子女共同生活，則親子團(tuán)聚權(quán)就得以實(shí)現(xiàn)。但留守特性應(yīng)暫時(shí)擱置，將兒童權(quán)利放到前臺(tái)，來(lái)考慮一般兒童的親子團(tuán)聚權(quán)。2016年6月“留守兒童權(quán)益保護(hù)”的研討會(huì)上，林依凡指出留守兒童面臨的不僅是心理關(guān)愛(ài)問(wèn)題，更多的是權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，表面是心理關(guān)愛(ài)缺失，實(shí)則是權(quán)益保護(hù)的不到位[9]。因此，親子團(tuán)聚權(quán)應(yīng)該指兒童有和父母雙方團(tuán)聚并共同生活的權(quán)利，這種團(tuán)聚并不是一年幾次或者一個(gè)月幾天，而是伴隨兒童整個(gè)成長(zhǎng)期的陪伴和監(jiān)護(hù)。

三、歐盟家庭團(tuán)聚權(quán)的做法

國(guó)內(nèi)學(xué)者發(fā)現(xiàn)進(jìn)程務(wù)工的農(nóng)民工大多沒(méi)有城市戶籍，在城市中處于邊緣地位，而成為自己國(guó)家內(nèi)城市里的事實(shí)上的“外國(guó)人”（江立華、胡杰成，2006）。更有學(xué)者把農(nóng)民工定義為城市移民（陳映芳、陸學(xué)藝，2003）。因此，各國(guó)基于人權(quán)保障對(duì)于國(guó)際移民家庭團(tuán)聚權(quán)的做法，對(duì)保障我國(guó)國(guó)內(nèi)的留守兒童的親子團(tuán)聚權(quán)有一定的借鑒意義。

歐盟作為世界上移民歷史悠久的地區(qū)之一，家庭團(tuán)聚移民是歐盟移民的最主要類型之一。坦佩雷計(jì)劃期間（1999-2004），歐盟通過(guò)了針對(duì)第三國(guó)國(guó)民的《家庭團(tuán)聚權(quán)指令》，自此家庭團(tuán)聚權(quán)從家庭權(quán)獨(dú)立出來(lái)，實(shí)現(xiàn)了歐盟在第三國(guó)國(guó)民家庭團(tuán)聚權(quán)保護(hù)方面的專門(mén)立法，其家庭團(tuán)聚被定義為“在一成員國(guó)合法居留的第三國(guó)國(guó)民的家庭成員進(jìn)入該成員國(guó)并居留”[10]。歐盟《家庭團(tuán)聚權(quán)指令》始于上世紀(jì)五六十年代，歐洲國(guó)家為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展招募了大量外國(guó)勞工，當(dāng)這些勞工移民選擇長(zhǎng)期在這個(gè)國(guó)家工作時(shí)，自然就會(huì)產(chǎn)生家庭團(tuán)聚的移民需要。這與我國(guó)當(dāng)前所面臨的困境有相通之處，歐盟針對(duì)第三國(guó)國(guó)民家庭團(tuán)聚權(quán)的做法和措施應(yīng)該能夠?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前解決留守兒童問(wèn)題提供借鑒。

第三國(guó)國(guó)民只要在歐盟成員國(guó)居住1-2年并由合理預(yù)期成為永久居民，有適合家庭生活的住所、完備的醫(yī)療保險(xiǎn)和穩(wěn)定的生活來(lái)源，不會(huì)對(duì)社會(huì)造成威脅，就允許與未成年子女團(tuán)聚，并享受與申請(qǐng)人一樣的教育權(quán)，申請(qǐng)對(duì)象包括配偶、未成年子女、申請(qǐng)人或配偶的父輩直系親屬、登記伴侶、未婚成年子女[11]。

四、實(shí)現(xiàn)我國(guó)親子團(tuán)聚權(quán)的舉措

保障兒童家庭團(tuán)聚權(quán)其解決的焦點(diǎn)應(yīng)該放到子女隨遷上。務(wù)工父母攜帶子女隨遷面臨的最大問(wèn)題就是由于戶籍制度以及戶籍衍生出來(lái)的福利待遇隨遷子女并不能享受。比如，目前教育的規(guī)劃當(dāng)中優(yōu)先滿足城市，其師資規(guī)劃沒(méi)有包括隨遷子女，僅僅根據(jù)有多少剩余資源來(lái)接納隨遷子女，這是城市排斥外來(lái)子女的一種隱形措施。城市的發(fā)展需要的是選擇高精尖人才，其家庭成員可能是被動(dòng)承受的“附屬品”，并不能夠給這座城市帶來(lái)很大的經(jīng)濟(jì)效益甚至于還要分走一部分城市的資源。尤其是務(wù)工人員的子女，他們的到來(lái)并不能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益但是要占據(jù)城市現(xiàn)有的教育資源，這也是城市“社會(huì)排斥”并施加隱形壓力“逼走”隨遷子女的原因。

參照歐盟做法，只要外來(lái)務(wù)工人員在城市工作滿幾年，有基本的生活條件可以保障子女進(jìn)城后的生活，其子女就可以遷入城市，享受與本地子女一樣的教育資源和社會(huì)福利。這里的子女主要是其未成年人子女或者是無(wú)民事行為能力的子女。時(shí)間界定歸屬于每個(gè)城市自己的自由裁量權(quán)，但國(guó)家要規(guī)定上限。基本條件包括：收入水平、居住狀況。收入水平要在城市的最低工資水平之上；居住地點(diǎn)不能是貧民窟、危樓之類，具體細(xì)則政府可以列一張清單出來(lái)。外來(lái)務(wù)工人員在這個(gè)城市持續(xù)工作滿幾年，城市享受了該人員做出了貢獻(xiàn)，那么城市就應(yīng)該分擔(dān)其子女養(yǎng)育責(zé)任。基于此，外來(lái)務(wù)工家庭的生活成本就不會(huì)因?yàn)樽优碾S遷而巨幅增加，難以承受。同時(shí)，工作滿幾年才能享受到城市的基本保障，也顧及到了城市的利益。我們不能說(shuō)，只要是外來(lái)務(wù)工子女就要求城市全部容納，一方面，城市沒(méi)有那么大的容納量，另一方面，也要同時(shí)考慮城市的利益。無(wú)條件的接收隨遷子女對(duì)城市也是一種難以承受的災(zāi)難。其次就是對(duì)于一些不滿足居留年限、經(jīng)濟(jì)條件或者住房條件，但其未成年子女有特殊原因，卻是沒(méi)辦法在戶籍地生活的，也可以提出申請(qǐng)。

親子團(tuán)聚權(quán)是兒童最基本的權(quán)利，本文通過(guò)梳理留守兒童親子團(tuán)聚權(quán)的缺失，并借鑒歐盟對(duì)第三國(guó)國(guó)民以及難民的家庭團(tuán)聚權(quán)的保護(hù)政策，為我國(guó)留守兒童實(shí)現(xiàn)親子團(tuán)聚提供思路，并粗淺的提出解決辦法，希望就后續(xù)研究有促進(jìn)作用。

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作者簡(jiǎn)介：李夢(mèng)佳，女，上海理工大學(xué)管理學(xué)院2017級(jí)公共管理專業(yè)碩士研究生。