產業功能區如何推動城市高質量發展

[摘要] 產業功能區是產城融合發展的高級形態，其通過發揮錨定、支撐、牽引、助燃作用，推動城市經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。成都以高水平產業功能區建設推動城市高質量發展的實踐具有創新意義，此外，還應在推進實體經濟與要素協同發展、產業功能區創新生態鏈、產業功能區社區化建設等方面發力，強化產業功能區對于城市高質量發展的助推作用。

[關鍵詞] 高質量發展 ? 產業功能區 ? 成都

[中圖分類號] ?F127 ? ?[文獻標識碼] A ? [文章編號] 1004-6623（2019）06-0077-04

[作者簡介] 謝瑞武（1964 — ），四川金堂人，成都市人民政府，統計師，研究方向：經濟、金融。

黨的十九大報告指出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標”。建設現代化經濟體系的核心是實現產業體系現代化。推動產業體系現代化落到城市層面，需要有與之相適應的產業功能區，并要求這些產業功能區支撐城市發展戰略和轉變發展方式，通過提升城市經濟發展質量、提高城市經濟發展效率、轉換經濟城市發展動力，從而推動城市高質量發展。

一、產業功能區推動城市

高質量發展的作用機理

產業功能區是打造區域經濟增長極、形成產業比較優勢的重要空間承載形式，是集科技研發、生產制造、生活消費、生態宜居、人文關懷等多種功能于一體的新時代城市產業發展功能區，是建設現代化產業體系和推動城市發展方式轉變的重要結合點，是實現高質量發展和滿足人民對美好生活向往的重要載體。

產業功能區作為產業集聚區演進的新形態，針對的是影響產業體系現代化的關鍵因素和制約產城融合發展的薄弱環節，目標是推動城市高質量發展，有其相應的作用機理。

1. 通過優化產業布局、完善功能配套，提升經濟發展質量

產業發展是城市經濟高質量發展的關鍵支撐，因此，產業功能區的產業選擇對城市經濟發展前景有著深刻的影響，同時，城市各區域功能定位、資源稟賦、發展基礎不同，要求在布局產業時遵循實際，實現差異化發展和協同化發展。另一方面，作為城市不可分割的一部分，產業功能區在承擔城市主要經濟活動時，必然匯集大量的人流、物流、信息流，也就必然承擔城市的相關功能，因此，產業功能區實現自身功能完善，將筑牢城市經濟發展的基礎，推動城市經濟發展質量全面提升。

2. 通過轉變要素配置方式、增強要素吸引力，提高經濟發展效率

城市經濟發展效率主要體現在要素配置效率上，要素的供給是否符合經濟發展需要和要素的獲取是否便利，是城市經濟發展效率的重要衡量指標。產業功能區是城市經濟活動最活躍的區域，對土地、資金、人才、能源等要素有著旺盛的需求，同時，產業功能區以實現協同化發展為重要目標，必然提升產與產的關聯度，轉變原來要素簡單線性組合的配置方式，為要素間多頻次、高密度、網絡化高效配置和協作提供了場景機會。另一方面，產業功能區建設要求提高生產功能、生活功能、生態功能等的功能復合率，這使得其對先進要素的吸引力顯著提高，保證了要素供給的規模和質量，推動城市經濟發展效率快速提高。

3. 通過強化體制機制創新，轉換經濟發展動力

城市經濟發展動力要由投資驅動向創新驅動、開放驅動、人才驅動轉變，關鍵在于體制機制的不斷創新。在經濟高速增長階段，規模競爭的客觀現實和投資拉動見效快的路徑優勢，使城市依靠投資促進經濟增長成為常態，但隨著規模報酬遞減，投資驅動不能支撐經濟長期持續增長，更難以實現城市高質量發展。而產業功能區從僅關注經濟增長的單一維度轉向關注投入產出效益以及產與城的融合度、產與要素的匹配度等多個維度，必然要求打破思維慣性和路徑依賴，以營造良好產業發展生態和增強未來產業發展潛力為出發點，搭建與之相適應的體制機制，這為城市經濟發展動力更新提供了條件與抓手，推動城市經濟發展動力加速轉換。

二、成都以產業功能區建設

推動城市高質量發展的實踐及啟示

（一）創新實踐

成都把握產業功能區推動城市經濟發展質量變革、效率變革、動力變革的作用機理，重點開展了多方面的實踐探索。

1. 優化產業功能區產業布局

成都立足城市長遠目標和戰略全局，以構建“5+5+1”①現代化開放型產業體系為目標，統籌確定66個產業功能區的主導產業門類。進一步圍繞產業功能區的資源稟賦、產業基礎、功能平臺以及發展愿景，繪制了產業功能區“兩圖一表”②，開展精準化招商引資、項目建設。截至2019年9月，成都新增引進重大項目超過90%落戶在產業功能區，產業功能區新招引項目與“兩圖一表”契合度達到80%以上。

2. 完善產業功能區功能配套

成都立足破解生產配套前瞻性不夠、生活配套服務不足等現實困境，通過超前規劃建設標準廠房、專業樓宇等生產配套設施，加快建設人才公寓和優化布局公共服務、商業設施等生活配套設施，統籌建設綠道等生態配套設施，實現產業功能區功能配套升級。截至2019年9月，成都產業功能區標準廠房、專業樓宇、人才公寓新開工建設分別達272萬平方米、369萬平方米和151萬平方米。

3. 優化產業功能區要素配置

成都立足提升產業功能區要素供給精準性，先后出臺“產業新政50條”以及“人才新政12條”等8個專項政策，實現產業功能區的土地、資金、人才、創新資源加速集聚和有效供給。截至2019年9月，成都新引進30萬大學本科及以上青年人才的大部分落戶在產業功能區;成都工業用地和絕大部分經營性重點項目用地的指標均投放于產業功能區;全市產業功能區布局各類技術創新平臺達200多個。

4. 推動產業功能區機制創新

成都立足統籌建設14個產業生態圈，完善以專業化為導向的管理運營機制、以市場化為導向的激勵約束機制、以協同化為導向的工作推進機制，搭建產業功能區“領導小組+管委會+專業投資公司”的運營架構，實現產業功能區機制創新。截至2019年9月，成都產業功能區機制建設初步完成，66個產業功能區中已有29個產業功能區管理運營團隊的成員80%具備主導產業相關專業背景。

（二）相關啟示

成都開展產業功能區建設，為城市破解產城發展不協調、同質化競爭、經濟運行效率不高以及“大城市病”等問題提供了經驗借鑒。

1. 充分發揮產業功能區的錨定作用

城市經濟發展質量變革的核心是產業競爭優勢塑造，產業功能區承載著城市的主導產業、新興產業，需要充分發揮產業功能區的錨定作用，推動現代化產業體系建設。具體而言，一是著眼城市戰略全局，精準確定產業發展方向。以城市功能定位和戰略目標為指引，精準確定符合產業功能區資源稟賦、產業基礎、環境條件、政策配套、發展方向的主導產業。二是著眼錯位協同和優勢互補，優化產業功能區發展層次。準確把握城市發展規律和產業發展趨勢，促進區域產業錯位發展和協同協作，形成城市內部、區域城市間優勢互補的產業空間發展格局。三是著眼產業細分領域，塑造產業競爭優勢。聚焦產業功能區最具比較優勢的細分領域，前瞻培育新的產業形態，盡快形成細分領域規模效應，擴大產業高端優勢和領軍優勢，提升細分產業的顯示度，增強市場影響力和話語權。

2. 不斷增強產業功能區的集聚支撐

城市經濟發展質量變革要求城市與產業耦合共生，產業功能區兼有城市生產、生活、生態功能，需要按照“人城產”發展邏輯不斷增強產業功能區的支撐作用，推動城鎮化與工業化向更高水平發展。具體而言，一是圍繞產業發展需求完善生產功能。依據產業功能區發展方向、功能定位和規模能級等，推動生產性基礎設施高標準差異化建設，如標準廠房、專業樓宇等產業載體建設，優化交通樞紐服務能力等。二是圍繞人力資源全生命周期需求完善生活功能。以人力資源全生命周期需求為目標，強化產業功能區消費場景、公共服務配套供給，形成各具特色的城市板塊。三是圍繞綠色生產、生活、消費需求完善綠色生態功能。引入綠色生產、綠色生活、綠色消費理念，以集約高效、綠色低碳、生態宜居為方向，開展產業功能區城市設計和公園場景布局，筑牢城市綠色根基。

3. 有效激活產業功能區的牽引作用

城市經濟發展效率變革的路徑是要素配置結構優化，產業功能區是城市要素需求最旺盛、流動最頻繁的區域，需要有效激活產業功能區的牽引作用，推動要素供需精準匹配。具體而言，一是實現創新鏈供需匹配。支持有創新能力的企業自主研發，為有創新需求的企業匹配高校院所等創新團隊和創新資源，構建校院地企創新協同機制，強化利益聯結紐帶，形成發展共同體。二是實現人才供需匹配。緊盯城市發展戰略所需和企業所急，重點引進對產業功能區有重大作用的專業團隊和人才，完善人才服務體系，引進、留住和用好人才。三是實現資金鏈供需匹配。引導產業功能區開展融資模式創新，更好發揮政府基金的支出作用，探索“企業領投、政府跟投、資本助投”模式，完善政府基金退出機制。四是實現土地資源高效配置。明確產業功能區準入門檻，引導不符合主導產業方向的產業、企業、項目有序轉移、改造或退出，推動土地供給與產業生命周期、產出效益緊密結合。

4. 積極運用產業功能區的助燃作用

城市經濟發展動力變革的關鍵是體制機制創新，產業功能區是城市開展經濟工作的主戰場，需要積極運用產業功能區的助燃作用，通過創新產業功能區建設推進機制、管理運營機制和考核評價機制，推動城市經濟工作組織方式轉變。具體而言，一是建立權責明晰的建設推進機制。強化全盤統籌，組建高層級的建設工作領導小組，統籌推進城市與產業發展的政策整合與重大問題協調;強化主體責任，明確產業功能區的建設推進主體，并下放相應權限賦能。二是建立專業化的管理運營機制。緊扣產業功能區戰略目標、發展定位和階段任務，完善“五位一體”管理機制①，引入專業團隊開展園區建設、招商推廣、企業服務、物業管理等運營工作。三是建立科學精準的考核機制。對產業功能區開展差異化精細化考核，根據產業功能區發展基礎，采取“增量+貢獻”的考核方式，并側重考核產業發展、功能配套、要素匹配等方面;強化考核結果運用，對發展績效較好的產業功能區給予財政資金、土地指標、公共服務配套等政策傾斜。

三、產業功能區進一步助推

城市高質量發展的思考

實現高質量發展是一項長期、復雜、艱巨的工作，建設產業功能區是成都提供的解決方案，但如何進一步發揮產業功能區的作用，加快推動城市高質量發展，還需要不斷探索實踐。

（一）推進產業功能區實體經濟與要素協同發展

實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展是建設現代化產業體系的內在要求和目標指引。產業功能區是城市建設現代化產業體系的落腳點，在轉變要素配置方式、增強要素吸引力的同時，應進一步關注實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源的協同效應，積極探索實體經濟與要素協同發展的新模式。一是應針對產業功能區實體經濟發展個性化需求，實現科技創新、現代金融、人力資源差異化配置;二是圍繞實體經濟發展全生命周期，動態調整產業功能區科技創新、現代金融、人力資源的配置比例和使用方式;三是圍繞強化要素環境對培育新動能發展新產業的推動作用，促進產業功能區科技創新、現代金融、人力資源之間的高效銜接和融合共生。

（二）推進產業功能區創新生態鏈建設

創新是塑造產業競爭優勢的不竭源泉，創新生態鏈是創新“生產線”和“加工廠”。產業功能區作為城市產業的核心承載區，對創新有著迫切需求，應當承擔起建設創新生態鏈的職責。一是應強化產業功能區原始創新、集成創新、消化吸收再創新能力，夯實創新生態鏈基礎;二是強化產業功能區成果轉化服務能力，接軌國際規則，提升創新生態鏈輻射力;三是強化產業功能區各類創新主體利益紐帶聯系，提升創新生態鏈活力，形成創新生態鏈的良性循環。

（三）推進產業功能區社區化建設

產業功能區的建設邏輯是“人城產”和諧統一，實現產城融合、功能復合必須以人的需求為導向。推進產業功能區社區化建設就是滿足以人為核心的多種需求和互動合作，進一步提高生產生活匹配度和發展主體關聯度。一是應關注產業功能區內的產業人群對現代都市生活與環境品質的關切，打造高品質復合化城市空間;二是關注產業功能區內不同群體的多元化、差異化需求，以特色化服務提升產業功能區的吸引力和競爭力;三是關注產業功能區內各類群體的參與意愿，搭建合作平臺，整合產業功能區建設力量。

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