高等教育績效撥款：歷史沿革和中國實踐

朱磊

摘要：自1999年我國高等教育開始大規模擴招，龐大的高等教育系統在提高人力資本儲備、促進我國經濟社會發展等方面做出了重大貢獻，也帶來了財政支出快速增長的問題，財政性經費、大學收費標準在過去20年間雖有大幅增長，但一段時間內的平均經費卻不斷下降，因此高等教育財政資金的使用效率成為學界關注的焦點。

關鍵詞：高等教育;績效撥款;評價體系;內涵發展

中圖分類號：G40? ? ?文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1674-9324（2019）50-0084-02

一、我國高等教育擴招和教育投入的增長

我國高等教育大規模擴招始于1999年，隨后高等教育在校生人數不斷增加，普通高校本專科在校生人數由1998年的340.87萬劇增到2016年的2695.84萬，增長了6.91倍。而研究生在校生人數更是由1998年的不足20萬人，激增到2016年超過198.11萬人，增長了8.96倍。[1]

與此同時，我國也要承受高額的高等教育財政支出。經過幾年的擴招之后，到2004年，國家財政性高等教育經費已經達到978.8億元，占整個財政性教育經費的21.9%，占GDP的0.61%，總額雖然比1998年增加了1.69倍，但是由于在校生規模增加了2.92倍[1]，生均教育經費下降較大。生均預算內公用經費支出由1999年的2962元下降到2005年的2237.57元。由此，在國家財政性高等教育經費不斷增加的情況下，財政經費占學校總經費的比重由1999年的61%下降到2004年的46.5%。[2]

高額的經費需求使得高等教育必須和其他公共服務部門競爭有限的財政支出。同時，為了維持不斷擴招的高等教育系統的正常運轉，增加高校學習者的學費幾乎成為一種趨勢。實際上，我國的教育成本分擔政策早在20世紀80年代末就開始實施了，1989年我國高校開始告別大學生免費教育，實行“雙軌制”，對部分學生上大學收費[3]，但部分高校只收取200元左右的學費，占農村居民人均年純收入的29%，占城鎮居民人均可支配收入的13%;1997年自費生與公費生實行“并軌”，除極少數專業外，所有學生都要繳費上學，學費超過2000元;到2000年收費猛漲，基本在1999年標準的基礎上增加了15%左右，一些地區甚至上漲了20%，平均學費漲到4000元左右。[4]

從上述分析中可以看出，我國高等教育擴招是建立在教育成本分擔制度之上的，是在收取相對較高的學雜費用之后才開始擴招的。2002年，學生人均繳納學雜費4324元，學費占農村和城市人均純收入的比例已分別達到177.6%和80%。[5]2004年，學費收入在高校收入中所占的比例已達到32%，成為僅次于財政撥款（47%）的另一主要經費來源。[6]至此，我國高等教育學費水平已經在一定程度上超出了民眾的承受能力，很難再有進一步提升的空間。

二、建立合理的高等教育財政支出體系的重要性和可行性

從以上分析可以看到，高額的經費支出已經影響到我國高等教育的健康持續發展。到21世紀初期，國家在高等教育財政支出不斷增長的情況下，財政經費占學校總經費的比重卻在不斷下降。雖然在擴招前已經實行高等教育成本分擔制度，并且在實行“并軌”制以后，對幾乎所有大學生都實行了收費上學，但在大規模擴招后的短短幾年時間內，就使學費達到普通城鎮、農村居民難以承受的水平。和美國不同，我國絕大多數高校都是公辦性質的，受社會經濟、文化等方面的影響，我國高校吸引社會捐資的能力比較弱，除少數重點大學之外，大多高校基本沒有或獲得很少捐助。另外，我國高校通過正常的社會服務功能來獲取教育經費的能力在整體上也遠不及美國高校。

由于財政投入相對不足、家庭和個人投入達到極限、社會捐資缺乏、高校自身獲利能力欠缺等因素影響，為了維護龐大的高等教育體系正常運轉，在開源比較困難的情況下，節流就顯得格外重要了。近十幾年來，學界和教育主管部門多次呼吁建立合理的高等教育財政支出績效評價體系，其主要目的是合理使用有限的高等教育資源，根據產出水平來進行投入，使高等教育投入獲得最大產出。

三、我國建立高等教育績效撥款體制的實踐

建立高等教育績效撥款制度，需要從當前面臨的問題出發，并且要盡可能考慮到激勵后產生各種可能的后果。美國在面臨高等教育快速發展而經費相對短缺的情況下，于20世紀70年代在田納西、南卡羅來納和佛羅里達等州采取了高等教育績效撥款體制，三個州的績效撥款內容有較大差異，分別代表了三個不同方向：穩健和獎勵為主的，嚴厲和懲罰為主的，相機決策型的。但是不管是哪一種方法，其根本的初衷是通過節省高等教育的財政支出來實現教育投入的效益最大化，同時讓高等教育的投入和產出接受社會和大眾的監督，進而實現高等教育的健康持續發展，這對我國抑制高校普遍存在的斥巨資甚至舉債建設豪華校園等行為無疑具有很好的引導意義。然而在美國高等教育隨后的發展過程中，更多的州采取的是績效報告的方式而放棄使用績效撥款這一方法，原因是在衡量和評價高校產出問題上爭議比較大，另一個挑戰就是高校本身的抵制。這給我國采取高等教育績效撥款制度提供了有益的啟示。

高等教育績效撥款這一概念在我國并不陌生，并且已經不斷有學者和機構開始從概念層面的研究轉向評價制度的建立等操作層面。上海財經大學馬國賢教授圍繞“花錢買效果、賣服務”的基本績效思想提出了“一觀三論”的基本理論體系，即“花錢買效果的預算觀”、“公共委托代理理論”、“目標結果導向理論”和“為顧客服務理論”，該理論已被學術界普遍認可和接受。在這一基本原理的指引下，上海財經大學中國教育績效評價、研究中心劉國永博士根據高校本質、績效評價原理以及高校職能，按“投入—產出”這一基本原理設計出高校財政支出績效評價指標體系結構，評價指標由資源投入、產出與效果、發展能力三個主要方面構成一級指標，這是判定學校績效的依據。

南京師范大學熊筱燕認為，美國田納西州的績效撥款體系主要反映了教學效果指標，難以引導高校全面發展。江蘇實施高等教育績效撥款制度的路徑選擇不同于以上模式，應該從以下兩個方面努力：一是確定科學合理的高等教育績效撥款公式，二是建立科學合理的高校績效評估體系。由于江蘇高校類別、基礎實力多元化明顯，高等教育績效評價指標可以從培養人才能力、培養人才質量、科學研究能力、發展潛力及效益四個方面考慮。

四、結語

我國學者早期呼吁建立的高等教育績效撥款制度是基于高等教育財政性經費支出過快，而收取的學費快速增長的基礎上提出來的，這既是教育問題，也容易衍生為社會問題。在此背景下，提高教育資金的使用效率，顯得尤為重要。隨著我國財政支持力度的不斷加大，生均經費穩步提升到了一個相對合理的水平，在新時期建立高等教育績效撥款制度，對我國高校轉型發展意義重大。建立高等教育績效撥款制度，關鍵在于建立客觀、公正、合理的評價體系，通過嚴格的評價體系，對于績效好的高校予以嘉獎，而對績效較差、浪費嚴重的高校要進行嚴厲懲戒，這樣可以極大地促進高等教育的內涵發展。

參考文獻：

[1]教育部網站[EB/OL].

http：//www.moe.edu.cn

[2]趙宏斌.高校負債經營的價值訴求、制度失范與風險規制[J].復旦教育論壇，2007，（03）：5-8.

[3]熊波.機會均等視角下的高等教育成本分擔機制研究[M].武漢：華中師范大學出版社，2010：109-110.

[4]唐凱林.上大學要交多少錢[N].中華讀書報，2001-09-26.

[5]李文利.中國高等教育經費來源多元化分析[J].北大教育經濟研究（電子季刊），2004，（4）.

[6]鮑威.擴招后中國高等教育經費的籌措機制：現狀與問題[M].高等教育規模擴大過程中的財政體系：中日比較的視角，教育科學出版社，2008.