電子檔案“單套制”管理的多元主體協同機制

桂美銳

摘 要：“單套制”管理模式是信息化時代電子檔案管理的必然趨勢。文章在現階段電子檔案“單套制”管理現狀的基礎上引入協同理論，分析電子檔案“單套制”管理的主體構成、協同關系以及現實困境，最后探討其實現路徑，以期“單套制”管理在電子檔案領域取得更大的發展空間。

關鍵詞：電子檔案；單套制；多元主體；協同管理

Abstract："Single set system" management mode is the inevitable trend of electronic archives management in the information age. On the basis of the present situation of "single set system" management of electronic archives， this paper introduces the synergy theory， analyzes the main body composition， coordination relationship and practical predicament of "single set system" management of electronic archives， and finally discusses its realization path. With a view to "single system" management in the electronic archives field to obtain more space for development.

Keywords： Electronic archives， Single set system， Multiple subjects， Collaborative management

近年來，隨著信息技術的發展和辦公自動化應用的普及，我國電子政務建設進一步發展，與此同時，電子化、無紙化辦公也催生了大量電子文件和電子檔案等形式的信息記錄。海量電子文件的形成與國家數字轉型的推進導致電子檔案的管理模式發生轉變，“電子設備生成的檔案僅以電子方式保存” [1]這一單套管理模式由于順應了新時期政府信息化和管理現代化的必然趨勢而逐漸受到國家的鼓勵和行業的認同。然而，由于社會觀念、技術等方面的限制，要推進電子檔案“單套制”管理這一文件管理模式的發展，僅靠檔案部門單方面的力量是難以實現的，建立協同機制是實現電子檔案管理模式變革的重要途徑。

1 電子檔案“單套制”管理現狀以及協同管理理念

1.1 電子檔案“單套制”管理現狀。從國際和國內的政策和實踐來看，電子文件“單套制”管理模式逐漸成為電子文件與檔案管理領域的趨勢之一。2011年澳大利亞政府通過《政府數字轉型政策》來限制電子文件形成紙質版本，并制定數字連續性計劃規定于2020年實現所有機構的業務活動記錄均以數字形式產生；[2]美國行政管理和預算局與NARA于2012年聯合發布《管理政府文件指令》，要求聯邦機構盡可能地消滅紙質文件；[3]韓國在2008年總統令和2015年《電子政務法》的推動下，正在進入遠程協同智能辦公的新階段，即“超越無紙”階段。[4]我國尚未對電子檔案“單套制”管理作出強制性規定，但在實際工作中已經取得一定的成果。2015年上海自貿區率先開展了電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理模式的探索，隨后青島市、珠海市等地也相繼開展了試點工作。“單套制”管理模式將成為新時期電子檔案歸檔和管理工作的必然選擇，但我國與之相關的理論研究還比較匱乏，且大多集中于對國內外實踐經驗的梳理，缺乏對其內在運行機制的總結。電子文件“單套制”管理是一個復雜的系統工程，涉及檔案部門、法律部門和技術部門的多方協調與合作，因此筆者認為有必要在實踐基礎上對參與電子文件“單套制”管理過程中的主體關系進行梳理，以推動“單套制”管理模式在更大范圍內推廣。

1.2 多元主體協同管理是電子檔案“單套制”管理的必由之路。協同理論是20世紀70年代德國物理學家哈肯所創立的，指通過協調不同系統或組織間的資源和功能，使它們行動一致地完成某一任務或者目標， 以期實現協同效應。[5]“協同理念并不是各個子系統的簡單相加，它的實質在于各個子系統的相互協調，相互調配所產生的整體效應。”[6]在電子文件的管理模式變革中，多元主體的協同管理是實現電子檔案“單套制”管理的必然要求，這主要是由電子文件和電子檔案“單套制”管理的特點決定的。首先，電子文件的形成、運轉、歸檔和利用是一個相互連續、銜接的過程，需要政府、文件形成者、檔案部門、信息技術部門等多個主體的參與和配合；其次，電子文件“單套制”歸檔與管理要求徹底告別紙質文件參與的流轉過程，對文件的前端控制和全過程管理要求更高，也更需要各主體之間建立密切的協同關系，才能確保電子檔案真實完整和長期可用。因此，多元主體協同管理將是電子檔案“單套制”管理的必由之路，也為我們研究電子檔案管理提供了一個新的理論框架。

2 電子檔案“單套制”管理的主體構成及其協同關系

電子檔案“單套制”管理是一項系統工程，需要法律、政策、制度、技術、人員等要素協力，需要檔案部門、業務部門、法律部門、技術部門以及相關領導的密切配合和通力合作，才能達到一種理想的效果。[7]筆者認為，電子檔案“單套制”管理所涉及的主體主要有政府主體、業務主體、管理主體和技術主體四個方面。

2.1 主體構成及定位

2.1.1 政府主體。政府作為國家事務的先行者，在我國公共領域事務管理和變革中承擔主導和托底作用。于傳統“雙套制”管理模式而言，“‘單套制的改變并不只是在于減去一份紙質文件”，[8]其背后還蘊含著國家政府多方面的觀念轉變，主要包括國家發展戰略和政策主張的轉變、法律部門對電子文件法律效用的定義轉變、檔案行政管理部門關于電子文件管理理念的轉變。

首先，國家政策領航數字轉型時期電子文件的管理變革。2013年被媒體稱為“大數據元年”，全球政府都在關注大數據時代行業轉型的問題，我國電子政府和檔案領域也在這一年開始推進文件管理的數字轉型。最直接的體現就是《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》和《國家電子文件管理“十三五”規劃》，其中都提出要加快提升電子檔案管理水平，“在有條件的部門開展電子檔案單套制、單軌制管理試點”。[9]除此之外，國家還通過發布《關于加快推進“互聯網政務”工作的指導意見》《中國數字政務白皮書》等一系列政策性文件指導和推進電子政務和電子文件的管理變革。

其次，法律部門重新定義信息時代電子文件的法律效用。由于我國早期信息技術發展遲緩以及相關的信息產業標準不嚴密等問題，我國整體上對電子文件的法律效用信任度較低，然而近年來我國法律部門通過制定和修訂相關法案對此作出了彌補。比如發布《電子簽名法》，其中規定“滿足有形表現所載內容并可以隨時調取查用等條件的數據電文，視為符合法律、法規要求的書面形式”以及“可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力”；[10]在修訂的《檔案法》征求意見送審稿第六十四條規定“符合國家電子檔案形成和管理規范要求的電子檔案具有與紙質檔案同等的法律效力”，[11]這為我們判斷電子文件的法律效力提供了重要的依據。2014年上海地方政府發布了《中國（上海）自由貿易試驗區條例》，其中第四十四條明確規定：“自貿試驗區推進電子政務建設，在行政管理領域推廣電子簽名和具有法律效力的電子公文，實行電子文件歸檔和電子檔案管理。電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力。”[12]

最后，檔案行政管理部門制定實施單套管理的標準規范。在國家政策和相關法律規范的雙重保駕護航下，檔案行政管理部門通過制定專門的制度和標準來落實并指導電子文件與電子檔案的“單套制”管理，如《電子文件歸檔與管理規范》《電子文件長期保存格式標準》等。

2.1.2 業務主體。電子文件“單套制”管理的業務主體主要是指政府機關、企事業單位和社會組織的業務部門，他們在業務活動過程中形成了大量的電子文件，并且迫切希望從傳統電子檔案管理模式的繁瑣和重復勞動中解放出來。在電子檔案“單套制”管理模式中，業務部門產生的電子文件在系統內直接向檔案部門傳輸，無需再產生紙質版本的移交過程，這就使過去的年度歸檔或定期歸檔轉變為隨時歸檔。這一管理模式的轉變在某一程度上降低紙質化成本，簡化文件移交工作的流程，更重要的是能豐富我國檔案信息資源的載體形式，擴大檔案信息資源的服務利用，從而在一定程度上推動我國檔案管理信息化、服務現代化的進程。

2.1.3 管理主體。電子文件“單套制”管理的管理主體是整個協同機制的核心部分，主要包括檔案室管理和檔案館管理兩個部分。從電子文件“單套制”歸檔和管理流程看，電子文件首先由業務部門向檔案室移交歸檔，經過檔案室的初步處理后交由檔案館長期保存。這三個環節中，檔案室和檔案館一方面要監督、指導業務部門電子文件形成和移交，另一方面要通過制度、技術、人員等多種方式來保障電子文件傳輸、接收過程中的真實性與安全性，最終確保電子檔案能夠長期保存。

2.1.4 技術主體。技術是保障電子文件“單套制”管理順利進行的關鍵要素。上海自貿區電子文件“單套制”管理的實踐經驗認為，電子文件的接收、管理和長期保存是“單套制”管理過程中的三大難題，[13]而技術將是解決這三大難題的重要突破口。電子文件“單套制”管理過程中的技術主體主要包括OA軟件公司和檔案管理軟件公司，電子文件從形成到管理的全過程都需要這兩個技術部門協調與合作。首先，電子文件“收、管、存、用”都依賴于OA系統與檔案管理系統的無縫銜接，電子文件通過業務部門的OA系統形成之后直接向電子文件歸檔和管理系統對接，簡化了工作流程；其次，在電子文件形成、運轉、管理和利用全過程中要求應用數字簽名、電子簽章、元數據采集、日志管理、四性檢測、操作審計和全文檢索等新技術對電子文件的安全性、完整性、真實性和可讀性加以保障。

2.2 多元主體的協同關系

“根據國際經驗，合作是攻克電子文件難題的重要手段。”[14]通過對電子文件管理模式的變革，能夠充分調動各參與主體的積極能動性，整合彼此之間的優勢資源從而產生強大的協同作用力。在電子檔案管理過程中，各主體圍繞電子文件“單套制”這一理念形成了協同主體、功能、動力和目標的四維協同關系網絡，具體如下圖所示：

3 電子檔案“單套制”管理的多元主體協同的現實困境

3.1 主體之間協同目標不一。在電子檔案“單套制”管理過程中，各主體職能背景和利益需求不同，造成彼此協作中的目標脫節。

3.1.1 政府主體之間協同目標不一。近年來我國國家政策主要方向是推動電子政府和電子政務的發展，國家“兩辦”所發布的相關文件也主要面向電子政務中的電子文件管理，而在企事業單位、社會組織中的電子文件管理方面還存在政策制度上的薄弱；法律部門關于電子文件與電子檔案的法律效用也沒有專門性的法律條例規定，比如《電子簽名法》主要針對的是電子商務行業產生的訂單、合同等電子文件的合法性，《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》的修訂本也只簡單提到將電子數據納為第八種證據類型，對電子檔案的法律效用沒有具體性規定。因此，政府主體中的國家政策層面、法律部門層面以及檔案行政管理層面對于電子文件“單套制”管理有著不同的行動目標，在協同過程中將造成很多政策法律上面的缺位。

3.1.2 業務主體、管理主體以及技術主體之間協同目標不一。一方面，業務部門參與協同的目標是盡可能地降低本單位的業務成本、簡化工作流程，而檔案管理部門的職能目標是加強電子文件與電子檔案的形成與管理，提升數字檔案館的建設水平。電子檔案“單套制”管理模式能夠在一定程度上滿足后者的職能需求，但對于業務部門來說所需要投入的技術成本和工作流程或許要遠遠多于傳統的管理模式，這就造成雙方在電子檔案管理過程中發生前后端銜接不力、各自行動等問題。另一方面，技術服務部門參與協同的目標是獲取經濟效益，導致很多服務公司在承擔OA系統和檔案管理系統以及相關技術外包服務的過程中以盈利最大化為目的，業務部門和檔案部門很難全面控制其操作質量。

3.2 主體之間協同合作不力

3.2.1 檔案管理部門與相關政府機關的合作不力。我國電子檔案“單套制”管理的實踐工作已經取得很大進展，然而相配套的國家政策、戰略規劃和法律法規還沒有跟進上來。

3.2.2 檔案管理部門與業務部門、技術部門合作不力。三者之間缺乏有效的協商和考核機制，沒有按照《電子文件管理暫行辦法》中所要求的“以聯席會議的形式”制定政策、審定制度和起草標準，[15]也沒有將電子文件管理納入相關的考核機制中，從而導致檔案部門制定標準規范與業務部門執行標準規范的脫節，同時技術服務部門也因缺乏信息溝通和考核而降低服務質量。

3.2.3 技術服務公司之間的合作不力。電子檔案“單套制”管理對OA系統與檔案管理系統之間的銜接有著很高的要求，而兩者在提供技術支持時容易造成問題發生時責任混合不清的情況。

3.3 主體之間協同動力不足。信息化時代，電子檔案仍然難以擺脫“低頻性”資源的特質，在很多情況下，處理和保存電子檔案所付出的代價往往要大于電子檔案所產生的經濟和社會效益，而“單套制”管理模式對計算機和信息技術的高度依賴性導致其管理成本更高，這種成本顯性化與收益隱性化的矛盾就容易造成各主體對參與電子檔案“單套制”協同管理的動力不足。[16]一方面，業務部門不愿意加大資金投入來應用高昂的審計跟蹤、元數據捕獲等信息技術保障電子文件的質量；另一方面，檔案管理部門由于缺乏財政部門的資金保障，無法購買或設計出符合要求的電子檔案管理系統和安全維護技術，也就難以保障電子檔案的長期保存，同時也很難激發盈利性的技術服務公司參與電子檔案“單套制”管理的動力。

4 電子文件“單套制”協同管理機制的實現路徑

4.1 以目標協同為前提，優化協同關系。目標協同是電子檔案“單套制”管理協同機制的前提。政府、業務部門、檔案管理部門以及技術服務公司在電子文件“單套制”管理過程中有著不同的功能定位、資源能力和利益需求，形成了不同的甚至相矛盾的價值觀念和協同行為，從而對電子檔案“單套制”協同管理的效果產生消極影響。因此，在電子檔案“單套制”協同管理過程中，要充分提高多方主體的思想認識，明確以“促進電子文件管理模式變革，加快國家電子政務發展進程”作為電子文件“單套制”管理的出發點和落腳點，[17]加強政府主體對其他主體的頂層設計和統籌規劃，在電子檔案“單套制”管理過程中融入多元主體互利共贏的協同思想和“小目標服從大目標”的全局理念，加強對資源主體、管理主體以及技術主體之間的結構調整與組織融合，強化各方主體之間的協商機制與考核機制，爭取在達到辦公“無紙化”、檔案數字化和政府信息化統一目標的同時也能滿足其他利益主體的效益需求，最終實現多方共贏的目標協同。

4.2 以功能協同為基礎，發揮主體效能。功能協同是電子檔案“單套制”管理協同機制的基礎，推動電子文件“單套制”協同管理機制的實現也要重點從各主體的協同功能入手。

4.2.1 制度協同。我國電子檔案“單套制”管理實施主要采用“試點——推廣”方式，經過上海、青島和珠海等試點地區的實踐證明“單套制”是一種順應潮流、迎合需要的可行模式，這就需要從國家頂層設計上加以貫徹落實。與國外政府機構“無紙化”進程相比，我國國家層面還需要從以下兩點加以改進：一是加快政策和法律的協同，國家要從政策層面自上而下地約束電子檔案的單套形成與保存，形成倒逼機制，并制定出詳細的制度指導和規范“單套制”管理的實施；同時相關法律部門要配合國家政策擬定出專門的說明電子文件與電子檔案合法地位的法律條文，確保社會各界對電子檔案證據價值的信任與認同。二是加快規劃、標準的協同，國家檔案局要從戰略和標準的層面制定出全國范圍內電子檔案“單套制”管理的實施方案與標準規范，引導各行業和各地區電子檔案“單套制”管理的落實與跟進。通過嚴密的制度協同，促進電子文件“單套制”協同管理機制的有效運行。

4.2.2 業務與管理協同。處理好業務部門與檔案管理部門之間的關系是促進電子檔案“單套制”協同關系的關鍵點。一方面，檔案管理部門要加強與業務部門之間的協商和溝通，了解業務部門的業務工作、文件形成情況及其在電子檔案“單套制”管理中的立場與訴求，以便有針對性地制定相關的標準規范和采取相應的措施。[18]另一方面檔案管理部門也要對電子文件形成、運轉、采集、歸檔和利用的全過程加以監督和管控。首先要加強對業務部門電子文件形成和在線歸檔的監督和成果驗收工作，通過對歸檔合格的政府機構和企事業單位頒發電子合格證予以表彰和鼓勵；其次要加強對電子檔案長期保存的研究，通過制度、技術等一系列手段保證業務部門電子檔案的真實性、完整性、安全性和可用性。

4.2.3 技術協同。如前文所述，技術是保障電子文件“單套制”管理順利進行的關鍵要素，OA軟件公司與檔案管理軟件公司在電子文件“單套制”管理中要密切配合并做到以下三點：一是實現OA系統與檔案管理系統的無縫鏈接，保證電子文件的原始真實；二是實現OA系統與檔案管理系統對電子簽名、日志管理、元數據采集等技術的應用，確保對電子檔案的全過程管理；三是實現檔案管理系統對電子檔案數量、質量等指標的監控和審查，確保電子檔案的長期保存和可用。[19]

4.3 以動力協同為保障，提升協同效率。動力協同是電子檔案“單套制”管理協同機制的保障。各主體之間要通過建立激勵、協商分工和利益協調機制來增強參與協同管理的動力，提高協同效率。首先，政府財務部門要加大對電子文件“單套制”管理的資金投入，同時制定明確的電子文件“單套制”管理項目的財政支持政策，對符合質量、經過審批的管理項目予以撥款或專項資金支持，用于補貼業務部門和檔案管理部門的電子檔案“單套制”管理項目建設。其次，加強各主體之間的統籌協商和職責分工，構建以政府為中心的權責分配機制，由政府在全局目標的導向下分配建設要素，讓各主體能動地參與到電子檔案“單套制”管理項目中來，強化協同主體的整體行動能力。最后，強化利益協調機制，把握好各主體的協同動力與利益訴求，通過建設基地、合作項目等方式權衡主體利益并創造共同利益，促進長期合作伙伴關系的建立。

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（作者單位：上海大學圖書情報檔案系 來稿日期：2018-09-12）