民事調查核實權運用問題探析

程輝

摘 要：民事調查核實權是賦予檢察機關行使法律監督職權的重要手段和保障，檢察機關運用好調查核實權有利于民事法律監督效果的提升。但目前民事調查核實權在實踐應用中存在履職意識不到位、發揮作用不明顯、取得效果不突出等實際問題。檢察機關解決這些問題，一要充分認清調查核實權的重要性，更新辦案理念;二要充分挖掘自身優勢和資源，整合現有調查核實力量，切實發揮民事調查核實方面應有的作用;三要明確調查核實權應用規范，賦予其剛性。

關鍵詞：調查核實權 法律監督 民事訴訟

近年來，檢察機關的民事訴訟監督案件逐年上升，要加強民事訴訟法律監督，就應該充分運用法律賦予檢察機關的民事調查核實權，提高自身的監督能力，提升民事法律監督效果，滿足人民群眾對民事訴訟監督方面的更高需求。

一、民事調查核實權的應用現狀

（一）調查核實權的主要內容

調查核實權是檢察機關為履行法律監督職責的需要，采取調取卷宗、詢問相關人員、調取相關證據、勘驗、鑒定等方式，就案件的相關情況向當事人或者案外人予以調查核實的一項職權。調查核實權運用的目的就是為了查明案件事實和調取、收集證據。在民事訴訟監督過程中，結合案件具體情況，檢察機關通常會對一些實體類證據、程序性證據和審判人員、執行人員違法行為類證據進行調查核實。其中實體類證據調查核實的內容主要包括：當事人受客觀條件限制難以取得的新證據;原判決、裁定認定事實的主要證據是偽造的;當事人因客觀原因不能收集的主要證據，申請法院調取而法院未調取的;涉及國家利益、社會公共利益案件所需要的證據。就案件類別而言，民事執行活動監督中的拖延發放執行款、消極執行、選擇執行、亂執行等問題，審判人員違法行為監督案件中的審判人員違法行為，虛假訴訟監督中針對民間借貸、離婚案件財產分割、破產清算等虛假訴訟“高發區”，單憑調閱已有案件卷宗很難找到案件的突破口，必須加大查處力度，善于運用調查核實權查證、查實相關線索，綜合運用瀆職行為調查、抗訴、檢察建議、糾正違法通知書、移送案件線索等手段和方式全方位進行監督，進而在線索發現、案件突破、證據固定等方面收到良好的監督效果。另外，對于作出不支持監督的案件，除認真做好息訴罷訪工作和化解矛盾工作外，目前也越來越多地需要用到調查核實，以消除當事人對案件相關證據的疑慮，引導其接受和履行法院的生效裁判，維護好生效裁判的權威及社會的穩定。

（二）調查核實權的運用現狀

司法實踐中，民事檢察部門通過調查核實關鍵證據提出抗訴或提請抗訴的案件，有足夠的證據支撐，獲得法院改判或上級檢察機關支持提出抗訴的比例較大，以2013年至2016年烏魯木齊市人民檢察院提出抗訴的20件案件為例，其中法院再審改判和調解的13件，而檢察機關采用調查核實證據提出抗訴的3件案件全部得到改判，這一方面說明審判監督程序中法檢兩家對證據重視，另一方面也說明調查核實權是檢察機關提出抗訴的重要措施和有效保障。尤其是在當事人提供虛假證據的案件中，如果經調查核實發現用于定案的主要證據不具有合法性、關聯性和客觀性，法院再審會全部支持檢察機關的提抗意見。但是，目前通過調查核實證據提出抗訴類案件占提出抗訴總數的比例較小，調查核實在訴訟監督中的作用發揮得還不夠充分，尤其是在民事審判程序中審判人員可能存在違法行為、民事執行活動可能存在違法情形和虛假訴訟的領域。

（三）調查核實權的法律依據

調查核實權的現行法律規定主要有：一是我國《民事訴訟法》第210條規定，人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。二是《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《民事訴訟監督規則》）第50條規定，人民檢察院審查案件，應當聽取當事人意見，必要時可以聽證或者調查核實有關情況。《民事訴訟監督規則》第51條規定，人民檢察院審查案件，可以依照有關規定調閱人民法院的卷宗。通過拷貝電子卷、查閱、復制、摘錄等方式能夠滿足辦案需要的，可以不調閱訴訟卷宗。《民事訴訟監督規則》第65條至73條對調查核實權適用條件、調查措施及程序方法等作了更加明確、細化的規定。三是2018年新修訂的《人民檢察院組織法》中予以進一步明確，檢察機關履行法律監督職責過程中均可使用調查核實權，進一步拓寬了調查核實權的適用范圍，對于檢察機關而言具有重大歷史和現實意義。四是最高人民檢察院2019年2月26日公布實施的《人民檢察院檢察建議工作規定》第13條規定，檢察官在履行職責中發現有應當依照本規定提出檢察建議情形的，應當報經檢察長決定，對相關事項進行調查核實，做到事實清楚、準確。《人民檢察院檢察建議工作規定》第14條規定，檢察官可以采取以下措施進行調查核實：查詢、調取、復制相關證據材料;向當事人、有關知情人員或者其他相關人員了解情況;聽取被建議單位意見;咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見;委托鑒定、評估、審計;現場走訪、查驗;查明事實所需要采取的其他措施。

二、調查核實權運用不充分的原因

（一）認識不足

辦案人員針對民事申請監督案件調查權行使還存在不同認識。有觀點認為民事訴訟是解決私權糾紛的，當事人在訴訟中享有很大的意思自治，檢察機關不應過多的使用調查權打破民事訴訟平衡，這種思想限制了一些辦案人員在民事訴訟監督案件中充分運用調查核實權的積極性。在涉及民事審判程序中審判人員可能存在違法行為、民事執行活動可能存在違法情形的領域，更是存在畏難思想，更多的是將線索移交相關紀檢部門，存在不愿調查監督、不敢調查監督的情形，造成辦案人員片面實行案卷審查，甚至出現消極無為、懶散懈怠，不愿開展必要的調查核實工作，思想認識和工作措施都處于被動落伍的局面。

（二）調查人員少、不專業

長期以來，檢察機關存在重刑輕民的思想，民事檢察人員占檢察機關辦案人員總數比重較小，基層檢察院普遍存在人員少、人員弱的情況。隨著民事申訴持續上升，監督案件大量積壓，現有的民事檢察人員疲于被動性應對案件的書面審查工作，沒有精力和心思去進行更進一步的調查核實工作。另外，法院的審判庭按照民事行政案件的類別進行了專業設置，檢察機關的民事內設機構與審判機關的民事審判機構的設置明顯不對等，機構的不對等更突顯檢察機關人員在法律監督過程中對證據的把握及調查核實不細致、不專業。限于人員、調查能力和手段，即便發現了案件存在的問題，也無法做到深入調查和調研分析，淺嘗輒止，達不到應有的調查效果。

（三）立法保障不夠，調查手段單一

目前，對調查核實權的規定散見于《民事訴訟法》《人民檢察院組織法》及相關司法解釋，規定的比較原則籠統，剛性不足，手段單一。針對不同類別案件未對調查核實權運用的范圍、啟動方式和行使方式進行區分，現有法律規定的不夠細致。實踐中，在辦理虛假訴訟案件過程中，就經常碰到涉案單位和當事人不配合調查取證的情況，給辦案人員查清案件事實，厘清法律關系制造了很多困難。在辦理涉及國有財產保護的案件過程中，如果不賦予檢察機關進行及時扣押、劃撥、凍結涉案單位或個人財產等強制性手段，會造成關鍵證據難以獲取，國家利益難以得到保護的情況發生。

三、充分發揮調查核實權職能作用的幾點建議

（一）適應新需求，樹立正確的調查觀，敢于調查監督

《憲法》規定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。從憲法和法律賦予檢察機關的各項法律監督職能來看，檢察機關通過辦理案件實現對偵查權、審判權以及對行政機關行使行政權的法律監督，最終維護法律的統一意志。為實現這一目的，就要求檢察機關在辦案過程中積極主動的利用檢察權監督法律的運行過程，即法律監督必須是能動的。這種能動屬性體現在工作方式上便是要求檢察機關在法律監督過程中采用合法手段主動履行職責，而這種合法手段具體體現在民事檢察監督過程中的，便是調查核實權。現階段，辦案人員一定要認清民事檢察工作相比于刑事監督比較落后的局面還沒有改變，要提升民事案件的監督效果，民事檢察人員要樹立正確的監督觀、調查觀，敢于監督調查。充分利用法律賦予檢察機關的調查權辦理一批政治效果好、監督質量高、社會影響大的民事訴訟監督案件，進一步滿足新時代人民群眾對民事檢察監督工作日益增長的新需求。理念一新天地寬，新作為要有新理念指導，新理念需要真作為去實現。做好民事訴訟監督工作，首先涉及的問題即是發現問題，進而了解情況，進行核實。這種了解、核實，實際上就是調查，只要是為了法律監督目的，在法定的程序范圍內我們要敢于主動出擊，放棄畏難思想，及時針對民事監督案件中需要調查核實的關鍵點進行調查，固定證據，為提出抗訴、發出再審或做好申請人息訴工作打下堅實的事實和證據基礎。

（二）增強人員力量，注重調查素能培養，善于調查監督

專業的機構和人員是做好工作的前提和基礎，隨著檢察機關內設機構系統性、重構性改革的到來，刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”法律監督總體布局已經形成。檢察機關要解決“重刑輕民”問題，要加強民事檢察人員配備，優先將有偵查、調查經驗的辦案人員調配到民事檢察部門，也可以建立專門的調查機構協作辦案人員進行調查取證。要加強業務培訓，提升辦案人員的調查取證能力，特別是要根據本地實際情況，總結出急需重點監督的案件類別，就怎樣制定調查方案、規范調查活動、做好調查筆錄等作出詳細規范，有針對性的進行調查取證能力的培訓。例如，針對民事虛假訴訟、審判人員可能存在違法行為和民事執行活動可能存在違法情形的領域進行調查取證能力的專項培訓，補齊短板，及時解決辦案人員對相關案件把握不準、不敢監督、不善監督的問題。要加強調查核實權研究，強化調查核實權運行保障。堅持審查與調查相結合，轉變“坐堂問案”辦案模式，既發揮民事檢察監督能動性，又不超越監督職能。

（三）立法明確調查權的范圍和程序，增強調查剛性，規范調查監督

從檢察機關發展歷程來看，從履行傳統的批捕起訴職能到行使職務犯罪偵查權，再到民事行政檢察和公益訴訟，檢察機關的法律監督職能不斷強化。今后檢察工作肯定會以強化法律監督職能作為突破點和工作增長點，這就需要不斷完善法律監督的手段和措施。充分運用調查核實權有助于解決民事訴訟職能面臨的困境，提升檢察機關監督效果。一是在立法應當賦予調查權一定的剛性。針對目前被監督對象自覺接受監督的意識不強，不配合檢察機關進行調查情況時有發生的問題，立法應當賦予調查核實權具有適當的強制性措施，所謂“適當”，是指不像刑事訴訟中公安機關和檢察機關的偵查手段那樣嚴苛， 對人的強制措施應盡量避免，但可以增加一些對物的強制措施和手段，比如在辦理涉及國家利益的案件過程中，可以賦予檢察機關行使扣押、劃撥、凍結等強制性手段。二是規范不同案件的調查范圍和程序。在辦案實踐基礎上，加強調查研究，針對民事檢察不同類別案件對調查權的需求，進行細化區分，條件成熟可以制定諸如《民事檢察監督調查辦法》等規范性文件，明確調查范圍、程序、措施和處理方式等內容，細化監督調查內容，規范監督程序，強化調查效果。