推進耕地輪作休耕的蘇州實踐與探索

童舉希 王崢 王昱洲

[摘要]實施耕地輪作休耕是國家為應對農業發展轉型與糧食安全挑戰的一項重大戰略部署。蘇州作為江蘇省的首批耕地輪作休耕自主試點地區，輪作休耕工作走在全省乃至全國前列。總結蘇州市耕地輪作休耕的做法與實際成效，分析其存在的問題，在此基礎上提出進一步優化耕地輪作休耕的對策建議，為相關地區耕地輪作休耕工作提供經驗借鑒。

[關鍵詞]耕地輪作休耕;土地資源;生態環境保護;蘇州

[中圖分類號]F304.5[文獻標識碼]A

耕地輪作休耕試點是黨中央、國務院著眼于我國農業發展突出矛盾和國內外糧食市場供求變化作出的重大戰略部署。2015年起，蘇州積極響應省委、省政府工作部署，在昆山、太倉等市開展了省級耕地輪作休耕自主試點工作;2017年9月，蘇州市在前期試點的基礎上，在全國率先啟動了地級市整體推進輪作休耕工作。經過三年的摸索調試，蘇州市積累了較為豐富的耕地輪作休耕工作經驗和生態環境保護成效，在全省乃至全國產生了積極的影響，凸顯了蘇州實踐與探索的示范意義。

1 蘇州市推進耕地輪作休耕的探索與成效

2015年，昆山市列入江蘇省首批耕地輪作休耕項目試點，輪作休耕面積234.25hm2。2016年，昆山市和太倉市分別列入蘇州市首批耕地輪作休耕項目試點縣，昆山市實施1466.67hm2，太倉市實施1333.33hm2，吳江區自行實施666.67hm2，常熟市自行實施800hm2。休耕類型主要是輪作換茬和休耕曬垡。

1.1 主要做法

1.1.1 精心組織，夯實工作基礎。2017年9月，蘇州市委、市政府印發了《關于推進蘇州市耕地輪作休耕的實施意見（試行）》，2017年12月，市農委成立了耕地輪作休耕工作領導小組。各市區等均先后出臺了耕地輪作休耕實施意見與實施細則，明確了相關部門、單位的工作職責，召開了耕地輪作休耕工作座談會，進一步統一了輪作休耕的思想認識，明確任務要求，注重保障農民合法利益，推動工作有序展開。

1.1.2 靶向推進，保護敏感區域生態。根據蘇州市委、市政府印發的《蘇州市耕地輪作休耕的實施意見（試行）》中提出“因地制宜、突出重點，以沿太湖、陽澄湖等資源約束緊、生態保護壓力大的地區為重點，與生態文明建設、“263”專項行動等工作協調推進，加快構建耕地保護與質量提升、用地與養地相結合的長效機制“的原則要求，蘇州采取分區分類策略，重點針對境內濕地保護區域、重點環境保護區域、肥力下降嚴重、土地污染嚴重等急需輪作休耕的地區優先推進，對太湖一級保護區2820hm2耕地實施了常年輪作休耕計劃，重點保護敏感地區生態環境。

1.1.3 強化科研，提高輪作休耕技能。2017年，蘇州市農委與蘇州農業現代化研究中心聯合開展了軟課題研究，對蘇州輪作休耕試點工作開展系統調研，總結成績，分析相關問題與原因，為2018年蘇州全市推進輪作休耕奠定堅實基礎。2018年5月，蘇州市農委農業技術推廣中心與蘇州市農業科學院等單位聯合申報了蘇州“農業技術集成創新示范工程”項目和“蘇州市稻田輪作休耕技術研究與集成示范”項目，獲批科研經費20萬元，就輪作休耕的相關技術開展系統研究，進一步提升蘇州市輪作休耕技術水平。

1.1.4 購買服務，構建地力信息系統。蘇州市積極探索政府購買科技服務方式，選擇中科院南京土壤探究所（蘇州辛莊監測站）對蘇州市輪作休耕耕地地力及其生態環境效益開展綜合評價，采用衛星遙感監測技術，獲取地區耕地地力及其生態環境效應實時評價數據;借助已有的生態環境效應評價模型和地力評價模型，對有關氨揮發、溫室氣體等“水、土、氣、生”及后茬水稻等生態要素監測和數據分析，科學制定適合蘇州市的輪作休耕耕地地力及其生態環境效應評價指標體系，與衛星遙測數據一道形成相關數據庫與管理平臺，對耕地輪作休耕效果進行監測與評價，為推進輪作休耕政策提供可靠數據支撐和決策依據，有力提升輪作休耕管理效率。

1.1.5 加大補貼，調動農民積極性。各市（區）根據蘇州市級文件精神，結合當地實際，先后出臺財政配套激勵政策。部分鄉鎮（街道）也主動增加財政補貼資金。高新區將輪作換茬300元/667m2補貼增加至450元/667m2）;昆山市將輪作和休耕補貼標準分別提高到400元/667m2和300元/667m2;張家港市楊舍鎮在市級補貼標準基礎上每667m2再增加100元;常熟市尚湖鎮在承擔原有的1/2財政補貼基礎上，再補貼總資金的1/4;吳江區同里鎮對于年度指標外實行輪作休耕的田塊作了同標準的資金補貼。以上舉措為調動農民積極參與耕地輪作休耕工作提供了積極的政策支持。

1.2 取得成效

1.2.1 提高了思想認識。《蘇州市關于推進耕地輪作休耕的實施意見（試行）》與《蘇州市耕地輪作休耕實施細則》兩個文件發布前后，蘇州應用多種媒體開展輪作休耕工作意義的宣傳，進一步提升了蘇州市干部、農技工作者、廣大農民對輪作休耕工作的認識水平。

1.2.2 超額完成了任務。2017年，蘇州市確定本年度耕地輪作休耕目標數量為1.2萬hm2。由于蘇州全市高度重視，市屬部門、市、鎮（區）積極參與，蘇州市實際完成了2017年至2018年度耕地輪作休耕1.26萬hm2。各市（區）內部的任務目標也全部超額實現。

1.2.3 減少化肥、農藥用量。統計顯示，蘇州市實施輪作休耕土地的化肥、化學農藥用量逐年減少，按近年耕地化肥、化學農藥每667m2施用量25kg、394g的標準計算，與2015年相比，化肥、化學農藥用量分別下降了6325t和99.68t，有效地促進了生態建設。

1.2.4 保護優勢作物。常年水稻的適宜收獲期在10月底、11月初，而小麥的適宜播種期在11月上旬，存在部分時間沖突。開展輪作休耕，冬春季休閑的田塊可種植生育期相對偏遲、產量較高的水稻品種，既能有效緩解生產季節緊張的矛盾，又能保障優勢作物質量提升，保證糧食增收。

1.2.5 促進休閑農業發展。秋季輪作換茬，改小麥為種油菜，油菜面積成片擴大，菜花與田園交相輝映，有效促進了蘇州市休閑觀光農業的發展。如2017年3月24日至4月1日昆山市千燈鎮第九屆“油菜花”節盛大開幕，每天吸引游客數千人，帶動了當地經濟發展。

2 蘇州推進耕地輪作休耕面臨的問題

2.1 財政補貼與耕作成本的矛盾

目前輪作休耕疊加補貼主要是按小麥每667m2純收益和保護性耕作成本進行綜合測算，未考慮機會成本。在小麥收成好的區域或小麥價格攀升時，補貼不足以抵扣小麥季土地租金，農民不情愿放棄種植小麥。調研中發現實施輪作休耕的作業平均成本普遍高于150元/667m2，加上小麥季的地租折算成本200～400元/667m2，政府補貼金額（輪作300元/667m2、休耕245元/667m2）達不到農戶的期望值，一定程度影響下一輪農戶實行輪作休耕的積極性。此外，輪作與休耕補貼只有55元的差距，不足補貼輪作物種苗與人工費用，部分農民對輪作缺乏積極性。

2.2 耕地承包期與地力提升周期的矛盾

當前，農業土地承包期一年一簽，而輪作休耕帶來的地力提升一般需要2～3年甚至以上的周期，除卻政策補貼難以彌補耕地閑置的機會成本以外，還存在輪作休耕的長期利益為后來承包者享受，成本卻由當前承包者承擔的情況，多數農戶認為承包期內不能享受到輪作休耕地力提升帶來的效益，出于“經濟人”理性考量，追求耕地產出的利益最大化，農民缺乏承包期內輪作休耕的積極性。

2.3 稻麥價格波動與工作推進的矛盾

由于國家糧食收購市場化改革，價格波動較為明顯，2018年蘇州夏熟小麥實際產量和品質都好于預期，實際收購價格行情也呈高漲趨勢，種麥農戶的收益是近年來較好的一年（收成好的田塊每667m2效益達300元左右），而2018年水稻最低收購保護價降至0.4元/kg，農民種稻預期收益下降，輪作休耕工作推進難度進一步加大。

2.4 工作核查與補貼合理性的矛盾

2017～2018年度，蘇州越冬期間溫度偏低、雨水多，造成輪作換茬綠肥等作物長勢普遍不良，部分農戶將長勢較差的換茬作物耕翻，變更了輪作休耕方式，增加了核查的工作量和工作難度。此外，第三方審核的主要是輪作休耕面積，工作量大;而休耕質量，如核查冬耕曬堡類型中的耕翻深度，輪作換茬和休耕培肥類型中的作物長勢、培肥數量等的核查則難于實施。加之當前實施間斷性輪作休耕方式，難于監測到土壤持續變化情況，對財政補貼的合理性有一定影響。

3 發展思路

3.1 提高政治站位，強化責任擔當

耕地輪作休耕不僅是農業發展問題，更是重要的政治任務。從推進農業綠色發展、農業供給側結構性改革和保障國家糧食安全的高度，認識抓好蘇州耕地輪作休耕的重要性和緊迫性，以高度的自覺、創新的思路、崇高的責任感、有力的措施，扎實推進蘇州市耕地輪作休耕，形成具有蘇州特色的輪作休耕制度，力爭在制度化上取得新突破，為蘇州鄉村振興和生態文明建設作出新貢獻。

3.2 精準定位，突出生態功能

蘇州地屬非糧食主產區，是自主開展輪作休耕的試驗區，在輪作休耕的面積比例與補貼標準上有較大的自主權。蘇州生態資源稟賦良好、水鄉風情濃郁，2013年成為全國首批地級國家生態市，2016年建成全國首個國家生態城市群。所以，大力推進耕地輪作休耕，走綠色發展之路，是蘇州生態文明建設的內在要求和必由之路。

3.3 立足區域稟賦，因地制宜推進

我國地域遼闊，區域類型多樣，自然稟賦、土地利用、經濟發展差異明顯。蘇州耕地輪作休耕既不可照搬國外規模農業經濟體的做法，也不可照搬東北大范圍推廣的經驗。蘇州應基于自身資源稟賦和耕地利用特點，針對性地設計輪作休耕的模式，使生態系統結構與功能得到有效恢復與提升。

3.4 探索“模式轉型”，加快地力提升

實施“由點到面”計劃，加快推進全市輪作休耕工作，努力創造條件，探索“間斷式輪作休耕”向全市“常年輪作休耕”轉型、稻田輪作休耕向稻田+其它農作物用地輪作休耕轉型、政府主導向政府指導與市場競爭相結合轉型，不斷創新蘇州市耕地輪作休耕工作模式，加快蘇州耕地地力提升步伐。

4 對策建議

4.1 強化編制規劃，穩妥有序推進

加強與財政、農民專業合作社、種植大戶等相關部門與人員溝通，聽取農民意見。從輪作休耕區域、類型、面積、進度、補貼標準與方式等方面科學規劃，探索不同區域的輪作休耕模式、技術標準和地塊選擇方法，科學確定輪作休耕區域、規模、方式，健全協調工作機制，推進市、縣、鄉三級聯動，確保輪作休耕工作積極、穩妥、有序推進。

4.2 做好工作統籌，促進協調發展

貫徹執行中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》精神，把輪作休耕納入綠色農業的范疇，把輪作休耕列為蘇州優化“四個百萬畝”布局、農業供給側結構性改革、新型職業農民培育、土地流轉的重要內容和首要環節，科學處理輪作休耕與和生態保護、職業農民培育、土地流轉、農民增收的關系，努力降低資源環境利用強度，形成同環境資源承載能力相匹配、生產生活生態相協調的農業發展格局。

4.3 完善相關法規，創新補償機制

保障農民合法權益，發揮農民主觀能動性是抓好土地輪作休耕的前提和基礎。建議修改2014年頒布的《蘇州生態補償條例》，把輪作休耕正式納入生態補償的范疇，與種植水稻的生態補償捆綁為一體下撥，充分調動村委會主動推動輪作休耕的積極性。同時，逐步引進市場機制，按照“誰受益，誰買單”的原則，爭取補償主體多元化。

4.4 加強技術研究，推進集成創新

認真完成“蘇州市稻田輪作休耕技術研究與集成示范”項目研究，研究輪作休耕新技術、新模式;積極借鑒國內外輪作休耕先進經驗與方法，加強輪作休耕技術、檢測等相關內容研究，開展綠肥草品種篩選與比較試驗，引進與試種適應區域的優良新草品種，提高綠肥草漚肥效益，開展綠肥圖案創意設計，為發展休閑農業創造條件;學習國內外先進的耕地輪作休耕經驗，推進輪作休耕技術集成創新。

4.5 創新管理模式，提升工作效能

借鑒美國等國家“注重輪作休耕范圍與年限、自主申報、嚴格效益評估、針對性的差別化補貼”等管理模式，制定與耕地輪作休耕制度相適應的土地流轉政策與期限，引導與激勵農民延長土地流轉期;進一步完善財政補貼制度，根據原耕地基礎條件，收成水平、輪作休耕類型與地力恢復水平，確定差別化補貼標準，切實保護農民利益;應用遙感技術和第三方評估方法開展耕地輪作休耕質量監測，建立科學的輪作休耕績效評價機制，不斷完善休耕質量評估指標，促進公平公正，從管理制度上調動農民積極性，保證輪作休耕耕地質量逐步提升。

4.6 推廣“昆山模式”，實現綜合效益

“昆山模式”是貫徹耕地輪作休耕工作的系統性原則。將耕地輪作休耕與當前鄉村相關工作有機結合。一是與特色田園鄉村建設相結合，大力推廣綠肥輪作，增加紅花草、油菜等“有色”作物栽培面積;二是與發展休閑觀光農業相結合，培植農業亮點，全力打造休閑觀光農業示范地;三是與推廣生態種養模式相結合，將耕地輪作休耕與糧食作物、經濟作物水旱輪作、經濟作物旱地輪作模式等稻田綜合種養模式相結合，實現病害減輕，減少化肥農藥使用，實現生態、經濟、社會綜合效益。

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