鄉鎮政府推進依法行政的路徑探索

邱曉華

[摘要]鄉鎮政府依法行政過程中存在三大主要問題：超越權力邊界，插手村民自治事務;暴力執法、野蠻執法屢禁不止;為官不為，行政不作為現象突出等。對此，應以法治教育為切入口，提升鄉鎮干部依法行政的能力和素質;厘清縣鄉政府權責關系，破除縣鄉行政體制障礙;建立健全干部考評和激勵機制，促進鄉鎮干部依法行政。

[關鍵詞]鄉鎮政府;依法行政;體制障礙;考評和激勵機制

[中圖分類號]D922[文獻標識碼]A

依法行政的提出由來已久。1993年政府工作報告首次提出：“各級政府要依法行政，嚴格依法辦事”。1997年，江澤民同志提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略。為貫徹落實該方略，黨和政府認識到，必須要全面推進依法行政，1999年，國務院發布《國務院關于全面推進依法行政的決定》。2004年，國務院又頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，對十年內依法行政應該采取的舉措、完成的任務以及達到的目標進行了設定和安排。期間，針對基層政府依法行政的能力和水平較低的現狀，2008年，國務院又發布了《關于加強市縣政府依法行政的決定》，重點解決基層依法行政的問題。在法治新時代，習近平同志進一步指出，“依法治國、依法執政、依法行政要共同推進。”這背后的邏輯是，依法治國是一個宏觀理念，它的實現最后都落腳于依法執政和依法行政，尤其要靠依法行政來落實。因為我國百分之八十以上的法律，百分之九十以上的法規和規章都是由行政機關負責執行。鄉鎮政府是我國行政系統的“神經末梢”，與廣大農村地區群眾聯系最為緊密，堪稱依法行政的第一線，其依法行政的能力和水平，更是依法治國的重中之重。

1 鄉鎮政府依法行政面臨的問題

1.1 超越權力邊界，插手村民自治事務

從法律制度上講，鄉鎮政府的行政權限與村民自治的范圍二者之間的界限較為清晰，但是在實踐中，受傳統文化、傳統觀念等因素的影響，鄉鎮政府與村民組織的關系往往被扭曲為具有鮮明上下級的行政隸屬關系。村內部的自治事務常常受到鄉鎮政府的非法干涉。如鄉鎮黨委政府通過批文的形式任命、罷免村委會組成人員，有違我國《村委會組織法》的相關規定。再如，一些鄉鎮政府在政績和利益的驅動下，違背經濟發展規律，違反農民真實意愿，強行在所轄鄉村調整產業結構，強迫農民種植某類農作物，造成資源的巨大浪費。

1.2 暴力執法、野蠻執法頻繁發生

嚴格規范公正文明執法是對鄉鎮政府及執法人員依法行政提出的高標準嚴要求。但是，有些鄉鎮干部依法行政意識淡薄，執法能力和水平不高，在執法過程中，習慣運用暴力方式、野蠻辦法應對問題。這種方式處理簡單的事務可能見效快，但是在復雜的行政事務中，該方式不僅不能解決問題，還會不斷制造新矛盾或者為社會發展埋下隱患。當前較為典型的例子便是征地拆遷。我國農村地區征地拆遷所引發的官民對立甚至一些惡性事件的發生，背后的一個重要原因在于粗暴執法、野蠻執法。

1.3 懶政怠政，消極不作為現象突出

十八大以來，反腐、全面從嚴治黨已成為我國政治領域的“主旋律”，一些干部因擔心被追責，對于本應履行的行政職責，持消極不作為態度，畏首畏尾，以致于“把為官不易當作‘反常，把為官不為當作‘老到，把‘只要不出事，寧愿不做事當作生存之道。”這些現象在鄉鎮干部體現的更為突出，加之鄉鎮條件艱苦，工作任務繁重，導致一些鄉鎮干部更加消極散漫，缺乏工作動力。

2 鄉鎮政府依法行政難題的原因分析

2.1 鄉鎮干部力量薄弱，法律素養達不到履職要求

鄉鎮干部隊伍之所以薄弱，原因有二：一是人才的自然流失。不可否認，相比于城市而言，鄉鎮的工作條件較差、職業空間有限，一些業務能力強的年輕干部選擇了“高就”，使得鄉鎮干部年齡老化趨勢明顯。二是人才的抽調流失。當前各級政府普遍面臨著“人才荒”，能做事、會做事、愿做事的干部數量緊缺，鄉鎮政府的上級政府習慣于抽調人才來完成日常的行政工作，這導致了鄉鎮人才的缺失。除了數量上的薄弱之外，鄉鎮干部的法律素養低也是不爭的事實。鄉鎮干部中法律專業的畢業生極少，許多干部法律知識欠缺。加之目前實行的普法教育，大多數是以短期培訓和自我學習為主。一些地方的普法教育似乎就是每年發一本普法讀本，即使是每年的國家公務人員普法考試也往往是‘為考試而考試，流于形式，成效不明顯。當前大部分鄉鎮都有幾十名干部，有的達到上百人，但有行政執法資格的人員一般不超過 10 人，執法隊伍十分薄弱。”

2.2 縣鄉政府關系的扭曲和失衡是鄉鎮政府依法行政的體制性障礙

在實踐中，許多鄉鎮干部將鄉鎮政府定性為“半級”政府，言外之意是，鄉鎮政府算不上單獨的一級政府。原因在于，面對縣級政府，鄉鎮政府沒有“獨立服從法律、 服從管理事務的權力。”縣級政府對鄉鎮政府具有絕對領導力，鄉鎮政府依法享有的獨立性受到壓制、剝奪。在日常的行政工作中，鄉鎮政府時刻都面臨著縣級政府下達的任務指標，導致二者關系失衡、扭曲，形成“壓力型”的層級運行機制，這嚴重影響了鄉鎮政府依法行政原初動力。

首先，它不利于鄉鎮干部依法行政觀念和意識的培育。縣級政府下達給鄉鎮政府的任務指標多種多樣，涉及經濟、黨建、公共管理、環境保護、民生工程等等。受“壓力型”層級運行機制的影響，鄉鎮政府首先要做的事情就是努力完成縣級政府安排的任務。因為縣級政府的考核結果直接決定了鄉鎮干部的政治前途。而能否做到依法行政對于鄉鎮政府以及鄉鎮干部來講，只是執法形式存在差異而已，其重要程度遠不如前者。而且，當完成上級交辦的工作與依法行政發生沖突，鄉鎮政府的選擇傾向于前者。若沒有完成上級任務指標，鄉鎮干部的政績無法得以體現，甚至還有可能葬送自身的前程，反之，鄉鎮干部在完成任務指標時候若出現違法行政，他很有可能得到上級的從寬處分，甚至開脫。

其次，它是鄉鎮政府違法行政的誘因。“壓力型”行政機制在運行的過程中，一方面會給鄉鎮政府注入強大的壓力;另一方面，縣級政府對鄉鎮政府的監督制約會被削弱，上級對下級的“制動力”被弱化。在實踐中，鄉鎮政府完成上級政府下達的任務指標多有期限限制，為了快速高效地完成工作任務，鄉鎮政府對程序復雜的法律法規往往棄之不顧，而采用過激的手段強力推進，以求實效。在這個過程中，鄉鎮政府的行政行為難免違法。縣級政府若需要對此糾錯，勢必要在違法行政與工作業績之間進行權衡。如果糾錯的緊迫度還未達到非做不可的程度，上級政府更愿意選擇默許和容忍。這種行動方式和選擇策略一旦形成固定模式和潛在慣例，兩級政府也心照不宣，那么依法行政的目標必然落空。

2.3 激勵機制的缺失是鄉鎮干部依法行政動力不足的重要原因

行政管理和執法工作的完成依據其方式以及達到的效果而言，可以分為一般性完成和依法依規完成。可以說，后者比前者的要求更高，是一種高標準、高層次、高質量的完成，這對鄉鎮干部的自身素質和工作作風也提出了更高的要求。如果要求鄉鎮干部完成難度更大的工作目標，依法行政的激勵機制不可或缺。但是實踐中，我國基層政府的外在激勵有限。一方面，我國當前欠發達的經濟發展水平，難以在物質上給予廣大鄉鎮干部更多的激勵。另一方面，鄉鎮干部身處行政系統的底層，工作地點偏遠，在晉升、培訓等方面缺乏應有的重視。其次，鄉鎮干部的內在激勵失衡。內在激勵失衡首先是心理上的失衡。眾所周知，隨著我國現代市場經濟的快速發展，人民的生活物質水平得到了極大的提升，但是鄉鎮干部持續低工資收入水平的現狀，讓其產生了巨大的心理落差。他們在“拿著白菜的錢”的同時，還得“干著要命的事”，其工作干勁和積極性可想而知。鄉鎮干部內在激勵的失衡還在于本人對依法行政工作目標主觀認同存在不足。一些鄉鎮公務員沒有認清自己的身份和使命，沒有擺正自己的位置，缺乏正確定位。一些人的思想意識甚至還停留在“公務員就是父母官”的階段。“唯權力是從、以權力說話”。這種嚴重的“官本位”思想致使許多鄉鎮干部對法治政府、依法行政、嚴格執法等價值理念無法產生認同感。

3 鄉鎮政府依法行政的路徑探討

3.1 以法治教育為切入口，提升鄉鎮干部依法行政的能力和素質

習總書記強調“基礎不牢，地動山搖”，促進鄉鎮政府依法行政，干部隊伍建設是關鍵，因此，首要的任務就是通過開展法治教育，重點提升鄉鎮干部的法治運用水平和實操技能。

3.2? ? 厘清縣鄉政府權責關系，破除縣鄉行政體制障礙

“壓力型”層級運行機制的產生，根本原因在于縣鄉政府之間的權責關系沒有厘清。因此，解決當前縣鄉兩級政府之間的體制性障礙，只有依靠法律才能根治。首先，在立法上進一步明確縣鄉兩級政府的職責權限。一旦兩級政府的權責不清，縣級政府就會利用其上級的強勢地位，對鄉鎮政府發號施令，強迫鄉鎮政府履行不屬于本級政府的職責，兩級正常關系就必定被扭曲。其次，建立健全越級追責制度。如前所述，鄉鎮政府之所以違法行政，追根溯源是因為上級政府超越職責權限，將鄉鎮政府作為自己的代理機構或者執行機構。因此，當縣級政府實施了違反職責權限行為時，應啟動追責機制，追究相關人員的行政責任。

3.3 建立健全考評和激勵機制，促進依法行政

（1）重點推進以依法行政為主要指標的考評制度，對鄉鎮政府以及鄉鎮干部的考核重點應當更加突出依法行政和法治政府建設狀況，改變過去唯GDP論英雄的做法。（2）外在激勵與內在激勵雙管齊下，共同推進。無論是依法行政還是一般行政，最基本的前提是鄉鎮干部要樹立愛崗敬業的精神，提升做事的干勁和激情。為此，首先要采取完善工資增長機制、落實休息休假制度、改善食宿條件等舉措，讓鄉鎮干部感受到職業的體面與尊榮。與此同時，物質激勵與工作質量應呈正相關，我們需要對鄉鎮干部的能力和素質提出更高要求，鄉鎮干部的行政管理活動和行政執法行為必須在實體內容和程序形式上都符合我國法律的規定，真正做到嚴格規范，讓老百姓感受到公平正義。

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