農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險防范芻議

李泉 余珊

（蘭州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 蘭州 甘肅 730000）

一、引言：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點穩(wěn)步推進

“三農(nóng)”問題的有效破解對我國全面建設(shè)小康社會具有重要意義，而農(nóng)村金融創(chuàng)新對農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展至關(guān)重要。中共十八大以來，黨中央竭力推進農(nóng)村土地制度改革，通過出臺一系列積極的政策支持體系尋求農(nóng)村金融資金需求缺口之道。然而，面對新時代城鄉(xiāng)發(fā)展一體化特別是新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營要求更加有更好的土地金融安排。與此同時，由于務(wù)農(nóng)人員除土地外，缺乏高價值的抵押品，農(nóng)村融資以信用貸款及保證貸款為主，抵押融資涉及較少，進一步加劇了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展金融供給不足現(xiàn)象。從宏觀層面講，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款能夠有效盤活農(nóng)戶手中最具有價值的土地資源，有效拓寬農(nóng)戶融資渠道，進而推動農(nóng)業(yè)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，并最終為城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和全面建成小康社會奠定堅實物質(zhì)基礎(chǔ)。從微觀層面講，由于土地經(jīng)營權(quán)具有抵押物所必須的基本條件，因此推進土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款不僅能夠降低放貸機構(gòu)的市場風(fēng)險，而且能夠促進金融機構(gòu)產(chǎn)品創(chuàng)新和保障金融系統(tǒng)穩(wěn)定。不僅如此，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款還能夠緩釋農(nóng)戶資金短缺問題，促使農(nóng)戶加大生產(chǎn)要素投入，進而提高農(nóng)戶收入，這也有利于農(nóng)村金融發(fā)揮賦能鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要作用。

為進一步促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作的有序推進，在十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)以及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能后，2015年8月國務(wù)院出臺《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，提出流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)抵押需要經(jīng)承包農(nóng)戶的統(tǒng)一，抵押僅限于流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的收益，賦予農(nóng)村土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)抵押融資功能。2016年10月國家財政部、農(nóng)業(yè)部和中國人民銀行等聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，具體明確了承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的條件、主體和客體問題，對于維護農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益和土地經(jīng)營權(quán)抵押實踐提供了具體指南。2017年10月，黨的十九大報告進一步明確了鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村土地制度改革和完善“三權(quán)分置”改革的制度體系。根據(jù)2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過的關(guān)于修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的決定，盡管在新增加的作為第四十七條中明示，“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償。土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保辦法由國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定”，但使用“融資擔(dān)保”的概念與“抵押貸款”仍存在細微差別，新草案包含了抵押和質(zhì)押等多種情形，有助于解決農(nóng)民向金融機構(gòu)融資缺少有效擔(dān)保物的問題，又保持了與擔(dān)保法等法律規(guī)定的一致性。在諸多利好政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)展動力不斷被顯性激活，這就要求對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險進行科學(xué)系統(tǒng)研究，從而更好地促進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革和實現(xiàn)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新發(fā)展。

二、文獻綜述：國內(nèi)已有成果的理論借鑒

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款作為農(nóng)村金融創(chuàng)新的一種模式，在發(fā)展初期總是曲折前進，面臨多種多樣的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。從對本文研究主題具有重要借鑒的國內(nèi)已有成果來看，諸多學(xué)者以農(nóng)地入股模式為研究點，分析了該模式創(chuàng)新下存在的風(fēng)險主要包括：法律不健全狀態(tài)下貨幣評估風(fēng)險、農(nóng)村土地用途改變的風(fēng)險、供給金融機構(gòu)回收貸款風(fēng)險（李乾寶，2013）；債務(wù)人（農(nóng)戶）失地風(fēng)險（田開元，2014）。郭安娜等（2015）則從農(nóng)地入股模式發(fā)展的基礎(chǔ)條件流動性及概念界定兩方面，認為界定模糊的土地經(jīng)營權(quán)及土地權(quán)利不合理的流轉(zhuǎn)方式造成了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的先天缺陷。這就導(dǎo)致開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在較高的交易費用及交易風(fēng)險，最終使得金融機構(gòu)參與熱情不高。當(dāng)然，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物的特殊性也導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)評估體系不健全，抵押率低。在最近的研究中，孫金建（2017）則以“純抵押”及“抵押+擔(dān)保”兩種農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押模式為研究基點，提出家庭資產(chǎn)、信用等級、享有政府貼息、參與農(nóng)業(yè)保險、利率水平、銀行參與積極性、貸后監(jiān)管力度等因素對于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的“純抵押”型模式有顯著影響。對于“抵押+擔(dān)保”型模式來說，家庭資產(chǎn)、土地經(jīng)營面積、信用等級、參與農(nóng)業(yè)保險、土地價值評估體系、貸后監(jiān)管力度等變量對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有顯著影響。這就說明對于不同土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展模式，其主要制約因素存在差異，具體操作中必須考慮不同地區(qū)的不同實際情況進行風(fēng)險防范設(shè)計。

不僅如此，不同的研究者還全面分析了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險的其他方面。其中，最具代表性的成果包括：易忠君（2013）認為土地經(jīng)營權(quán)抵押價格與流轉(zhuǎn)價格的影響因素不同，實踐活動中兩種價格混淆的情況時有發(fā)生，這構(gòu)成農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的主要潛在風(fēng)險。于麗紅（2014）和陳箐泉等（2016）通過實地調(diào)查總結(jié)出農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款主要存在法律、抵押物處置、信用、評估、操作、民生、違約貸款補償?shù)蕊L(fēng)險。童彬（2014）則通過道德、交易、流轉(zhuǎn)風(fēng)險三個方面研究，認為交易風(fēng)險即抵押物處置困難是其發(fā)展的主要風(fēng)險。周偉（2018）認為存在抵押物變現(xiàn)困難、農(nóng)村土地發(fā)揮社會社會保障性質(zhì)、農(nóng)戶違約率較高、法律邊界模糊不清等風(fēng)險。與以上研究不同，吳一恒等（2018）從現(xiàn)階段“三權(quán)分置“的產(chǎn)權(quán)權(quán)能角度進行潛在風(fēng)險研究，發(fā)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款難以兼容考慮各產(chǎn)權(quán)權(quán)能主體利益。呂德宏等（2018）研究了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款信用風(fēng)險，得出借款人所擁有土地特征（土地面積、土地估值、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場等因素）對信用風(fēng)險的影響最大，且諸多因素的風(fēng)險貢獻程度不盡相同，貢獻程度最大的為土地估值是否準(zhǔn)確。除此之外，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在的主要矛盾還表現(xiàn)為貸款期限與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期不適配。

綜上所述，正在實踐領(lǐng)域探索發(fā)展的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款并非一片坦途，學(xué)者不僅從共性角度總結(jié)其風(fēng)險，也從個性角度總結(jié)了不同發(fā)展模式的不同特征和不同風(fēng)險。這些研究成果對于我們進一步厘清農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的流程設(shè)計和客觀評價抵押貸款實踐中的問題和風(fēng)險，并基于典型案例分析提出風(fēng)險防范對策提供了重要借鑒和有益啟示。需要特別提及的是，由于以北美和歐洲為代表的西方發(fā)達國家在農(nóng)村土地制度安排方面的私有制屬性，使得這種國內(nèi)外文獻研究與對比難以有效總結(jié)出有利于我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的經(jīng)驗做法。由此可再次印證，中國的農(nóng)村土地制度改革一定不是單一的制度變遷，也一定不是僅僅依靠農(nóng)村的內(nèi)部力量就可以完成。步入有中國特色社會主義新時代的農(nóng)村土地制度改革與其他進入深水區(qū)的改革一樣，一定是與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施以及與之相關(guān)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、社會主義市場經(jīng)濟制度完善等等問題交織在一起的，這一復(fù)雜系統(tǒng)的改革實踐也一定需要歷史的耐心和對未來滿懷的信心。

三、案例研究：土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款典型試點剖析

1.同心縣的案例分析

寧夏回族自治區(qū)地處中國西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展比較落后，每位農(nóng)戶所擁有土地較小，土地分散化程度較高。為保證農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作順利進行，同心縣建立試點工作小組，統(tǒng)籌推進實踐探索，形成了適宜單個農(nóng)戶的“第三方擔(dān)保+農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保”的貸款模式。在具體實踐中，為實現(xiàn)土地的再集中、產(chǎn)業(yè)的再壯大、收入的再增加及農(nóng)民的再組織，同心縣于2010年在行政村成立“農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社”（以下簡稱：土地協(xié)會），推出了“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保+土地協(xié)會擔(dān)保+三名社員擔(dān)保”模式。村民以其土地入股土地協(xié)會，協(xié)會及三名社員作為貸款社員并向信用社貸款提供擔(dān)保，而農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)則成為協(xié)會反擔(dān)保的舉措。于此同時，同心縣各金融機構(gòu)（如同心農(nóng)商銀行、華夏銀行同心縣支行）積極探索解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民放貸規(guī)模小、效果差的辦法，進行多種多樣的模式創(chuàng)新，推出“公司擔(dān)保+農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”、“抵押+農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”等多種貸款模式，在一定程度上解決了同心縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模小的問題。為解決銀行普遍關(guān)注的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款形成不良貸款問題，同心縣政府設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償基金，當(dāng)農(nóng)戶無法按期足額償還貸款時，該補償基金按照不超過差額部分債券的30%的比例進行補償，解決金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的后顧之憂。為了方便農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的開展，當(dāng)?shù)卣€設(shè)立同心縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，免費提供農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的頒證、流轉(zhuǎn)、評估、抵押登記等工作。由于同心縣政府的重視，該地農(nóng)村經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作成效顯著，截至2018年8月，該縣已經(jīng)為10509戶農(nóng)戶和10家法人經(jīng)濟組織發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，金額達到6.9億元，該縣農(nóng)村沉淀資產(chǎn)被盤活，推動了資源向資本轉(zhuǎn)變，取得了較大的成效（金融時報，2018）。

2.沙縣的案例分析

福建省位于我國東南沿海，是較早開始探索農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的地區(qū)之一，其土地流轉(zhuǎn)速度較快，產(chǎn)生了較多的種植養(yǎng)殖大戶。基于此種現(xiàn)實情況，當(dāng)?shù)卣瞥隽擞欣谵r(nóng)村土地規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式，即以“集中連片的土地經(jīng)營權(quán)”為抵押物、面向“大戶”的“沙縣模式”。當(dāng)?shù)亻_展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款組織架構(gòu)的基本思路是由政府出資建立平臺進行操作。首先，沙縣政府注資150萬元人民幣設(shè)立信托基金——沙縣國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司；其次，政府利用信托基金成立沙縣源豐農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托有限公司和沙縣金茂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有限公司，這兩家公司主要負責(zé)對全縣進行土地使用情況及流轉(zhuǎn)意愿的調(diào)查，并統(tǒng)一管理流轉(zhuǎn)土地；最后，兩家公司需要與各級鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府進行溝通合作，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立分公司，并在一定程度上給予鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地區(qū)以業(yè)務(wù)指導(dǎo)。沙縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款主要有三大流程，一是村委會與有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶簽訂土地信托委托協(xié)議；二是種植、養(yǎng)殖大戶與村委會簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，取得大片農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，并到相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營部門進行登記，取得土地經(jīng)營權(quán)證書；最后，憑借土地經(jīng)營權(quán)證書等相關(guān)證明材料向金融機構(gòu)申請貸款。這在一定程度上促進了沙縣土地集約化生產(chǎn)的發(fā)展。為了降低農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險，沙縣政府推出“三位一體”的操作模式，即將借款人的生產(chǎn)設(shè)施作為反擔(dān)保的手段，在機構(gòu)對設(shè)備進行價值評估、登記后，抵押給信托公司，并購買相關(guān)保險，由政府、保險公司、銀行三方共同承擔(dān)貸款風(fēng)險。除此之外，相關(guān)金融機構(gòu)如三明農(nóng)商行沙縣支行明確了將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為合格抵押品的標(biāo)準(zhǔn)化流程，逐步增加以土地經(jīng)營權(quán)作為主要抵押品的貸款額度，拓展了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的單獨抵押貸款。

3.常州市武進區(qū)的案例分析

江蘇省既是經(jīng)濟大省也是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)在全省經(jīng)濟中占有重要地位。常州市武進區(qū)作為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點地區(qū)，在2014年3月就對首批農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款進行了發(fā)放。武進區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的基本流程包括確權(quán)頒證、價值評估、抵押登記、流轉(zhuǎn)處置和損失補償?shù)拳h(huán)節(jié)。武進區(qū)是以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為單一抵押物的抵押貸款模式，因此在貸款人無力按期償還貸款后如何處置抵押物，降低金融機構(gòu)的風(fēng)險最為關(guān)鍵。在提供農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款相關(guān)信息方面，武進區(qū)在全省率先建立了“常州市武進區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺”，不僅發(fā)布土地流入、流出信息、土地指導(dǎo)價格，還提供相關(guān)業(yè)務(wù)的咨詢服務(wù)；在促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流通市場建立方面，建立了303家村級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，14家鎮(zhèn)級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站和區(qū)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（劉俊清等，2014），初步建立了縱向一體、覆蓋全區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系。在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估方面，省級政府創(chuàng)造性的提出編制農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易價格指數(shù)來增加土地經(jīng)營權(quán)的透明度，并促使參與各方對土地經(jīng)營權(quán)的當(dāng)前價格及未來價格趨勢有更深刻的了解。鎮(zhèn)級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站對土地流轉(zhuǎn)價值進行評估，并出具書面報告。土地經(jīng)營權(quán)抵押價格一般以流轉(zhuǎn)價值為主要參考之外，還要考慮土地所處的位置、產(chǎn)量、村民可接受程度等復(fù)雜因素來綜合定價。除此之外，試點金融機構(gòu)深入農(nóng)村基層一線進行實地考察，了解轄區(qū)內(nèi)試點需求，并結(jié)合農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展目標(biāo)，創(chuàng)新信貸模式，如江南銀行推出了江南家園經(jīng)營貸、安居貸、“農(nóng)房抵押+創(chuàng)業(yè)貸”，工行推出了“信用+農(nóng)建地抵押”等多種農(nóng)地抵押貸款模式。

4.三個典型案例的啟示

在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點實踐上，我國各地已形成了多種多樣的模式，通過對各種模式基本做法對深入了解，可以將其大體分為兩種抵押方式。其一，是以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為單一抵押物或主要抵押物的“直接抵押”，如江蘇省常州市武進區(qū)的試點；其二，是除了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)外還附加其他擔(dān)保形式的“間接抵押”，如寧夏同心、福建沙縣模式等。通過三個地區(qū)的典型案例分析可知，直接抵押貸款模式對于貸款人（農(nóng)戶或農(nóng)村合作社）的審查較為嚴格，準(zhǔn)入門檻比較高，如江蘇省常州市武進區(qū)在制度設(shè)計上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體進行三次審查，村委會審查、銀行審查、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心審查，在此過程中往往將普通農(nóng)戶拒之門外，貸款出現(xiàn)風(fēng)險的機率也比較低。與此不同，在間接抵押貸款模式下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)被作為反擔(dān)保措施，貸款風(fēng)險由金融機構(gòu)向擔(dān)保公司、保險公司、及政府設(shè)置的風(fēng)險補償基金等分散，在這樣的情況下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流動性就成為關(guān)注點。

四、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在的風(fēng)險

1.經(jīng)營權(quán)性質(zhì)爭議與法律風(fēng)險

自2014年國務(wù)院發(fā)布《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的通知》后，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在全國各地展開。依據(jù)我國擔(dān)保法三十七條可知，集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)大多屬于《擔(dān)保法》規(guī)定不可抵押的范圍。同時，在抵押貸款過程中，不同交易方式下土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)應(yīng)該如何劃分、抵押物價值體現(xiàn)的到底是何種權(quán)能、在抵押過程中產(chǎn)生的增值收益具體包括哪些等等，這些問題均在一定程度上造成了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點主要依靠地方政府的政策導(dǎo)向推動發(fā)展的狀況。除此之外，由于國家法律層面上尚未對“三權(quán)分置”政策給予準(zhǔn)確界定，在推行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款時，容易在三個方面產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)公共域，主要包括：國家法律法規(guī)并未對產(chǎn)權(quán)歸屬進行標(biāo)準(zhǔn)化劃分并給予地方政府“因地制宜”的權(quán)利；地方政府在“因地制宜”過程中形成不同權(quán)屬主導(dǎo)模式；權(quán)利主體之間未形成統(tǒng)一的契約關(guān)系，非正式短期契約相對之下易形成產(chǎn)權(quán)公共域（吳一恒等，2018）。另外，還會產(chǎn)生更為棘手的實務(wù)問題，如抵押貸款債權(quán)債務(wù)當(dāng)事人產(chǎn)生糾紛訴諸人民法院時，一方當(dāng)事人以抵押物不符合法律規(guī)定為由要求判決抵押合同無效，人民法院如何對法律權(quán)屬界定不清的特殊抵押物——土地經(jīng)營權(quán)作出符合法律及政策的規(guī)定（趙軍潔，2016）；或者當(dāng)農(nóng)戶無力償還貸款時，由于土地的社會穩(wěn)定性，債權(quán)人（金融機構(gòu)）無法依據(jù)合同對土地經(jīng)營權(quán)進行處理（中國人民銀行百色市中心支行課題組，2016）。

2.參與主體的違約風(fēng)險

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)穩(wěn)定是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款開展的基本條件，如果土地承包戶提前收回土地，那么農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的后續(xù)工作就無法開展，由此產(chǎn)生農(nóng)戶違約風(fēng)險。農(nóng)戶違約的原因一般來自兩個方面，其一是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地意愿不強烈，其二是其正當(dāng)權(quán)益得不到保障。在試點工作中，如福建沙縣面對“大農(nóng)戶”的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式，容易出現(xiàn)部分村委會在集中農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)時為了私利而隨意調(diào)整農(nóng)村土地承包關(guān)系的情況，該行為損害了農(nóng)戶的正當(dāng)權(quán)益。違約行為不僅會造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的損失，還會增大金融機構(gòu)收回貸款的風(fēng)險。經(jīng)營者違約風(fēng)險則表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者違約時，金融機構(gòu)收回貸款面臨的主要風(fēng)險。經(jīng)營者違約風(fēng)險主要來自兩個方面：其一，是一部分農(nóng)戶既缺乏專業(yè)的管理技術(shù)，又缺乏豐富的時間經(jīng)驗，僅僅是在政府政策的引導(dǎo)下或高額政府補貼的利益驅(qū)動下才進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而現(xiàn)代化、規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個復(fù)雜的過程，這就使得經(jīng)營者在貸款到期時出現(xiàn)違約行為。其二，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“靠天吃飯”的特性決定的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益極易受到自然災(zāi)害及極端天氣的影響，經(jīng)營者的收益會出現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)，這就使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者無法按時償還的現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.市場流動性風(fēng)險

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益不僅受自然環(huán)境影響，還受市場需求的影響，具有高投入、高風(fēng)險、低收益的特征。而農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益為主要還款來源，這就使得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款容易出現(xiàn)難以按時、足額還款的問題，此時農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)負起再融資的重任。根據(jù)土流網(wǎng)整理統(tǒng)計，2010年到2016年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模連年增加，截止2016年底土地流轉(zhuǎn)規(guī)模高達4.7億畝，較之2010年1.9億畝增長了2.47倍。在這樣有利于發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的背景下，也存在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價值低、供給與需求之間不適配、流轉(zhuǎn)程序細碎繁雜、辦事效率低下等阻礙農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的因素。除此之外，在試點工作的推行過程中還發(fā)現(xiàn)由于各地地理環(huán)境各異、風(fēng)俗習(xí)慣不盡相同，導(dǎo)致全國性的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)無法建立。這些現(xiàn)實問題都導(dǎo)致了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)展受到限制，阻礙了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)、損害了農(nóng)戶及相關(guān)金融機構(gòu)的利益。

4.來自信息不對稱的風(fēng)險

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及規(guī)模化的不斷發(fā)展，農(nóng)戶融資需求呈現(xiàn)逐年增加的態(tài)勢。在此現(xiàn)實背景下，金融機構(gòu)卻對農(nóng)村資金投入十分謹慎，由此造成了農(nóng)村金融市場供不應(yīng)求的現(xiàn)象，這主要是由于農(nóng)戶與金融機構(gòu)之間信息不對稱造成的（呂德宏等，2016）。學(xué)者惠獻波（2013）認為由于對每一個農(nóng)戶的風(fēng)險類型進行有效區(qū)分并實時監(jiān)督的成本過高，因此金融機構(gòu)只能通過控制貸款資源的配置來控制貸款風(fēng)險。筆者認為，在信息不對稱的農(nóng)村信貸市場上，農(nóng)戶處于信息的劣勢方。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“靠天吃飯”及依賴地理環(huán)境的特性，每個農(nóng)戶的情況都各有不同，銀行無法對每個農(nóng)戶提供的信息逐一進行實地考察，這樣時間成本及人力成本很高。因此，農(nóng)戶為了獲得資金，存在遮掩自身抵押物缺陷及放大自身優(yōu)勢的傾向。而一旦出現(xiàn)天災(zāi)人禍，農(nóng)戶就出現(xiàn)“違約風(fēng)險“，印證了金融機構(gòu)的擔(dān)憂，使得金融機構(gòu)進一步收緊對農(nóng)村資金的投放，由此造成三農(nóng)領(lǐng)域金融可得性較差的惡性循環(huán)。

5.價值評估困難產(chǎn)生的風(fēng)險

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值的正確評估是確定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款放貸金額的基本條件，合理的價值評估體系對于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立與發(fā)展意義重大。影響農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值的因素多種多樣，如地理位置、土壤情況、規(guī)模大小、種植農(nóng)作物種類等。目前，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估存在兩方面困難，其一，在于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場并不健全，相關(guān)交易信息與土地經(jīng)營權(quán)基本信息不充分的披露與交流，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估可信度、可靠度不高；全國統(tǒng)一的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估標(biāo)準(zhǔn)缺乏，使得各試點地區(qū)隨意對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值進行評估，進一步加大了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款參與雙方對風(fēng)險。其二，社會各界對于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估的參與度不高。由于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估耗時耗力且價值較低，付出與收益不成比，專業(yè)的土地評估機構(gòu)及專門技術(shù)人員普遍不愿意參與其中。

6.其他衍生風(fēng)險

面對經(jīng)濟社會發(fā)展差異巨大的發(fā)展中大國實際和外部環(huán)境日益發(fā)生著的巨大變化和不確定性，我國農(nóng)村土地制度改革總是表現(xiàn)為“牽一發(fā)而動全身”，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款問題也不例外。長期以來，由于農(nóng)村土地被賦予了特定的社會保障功能，使得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款會面臨一個特有的社會保障風(fēng)險。一是，土地作為保障農(nóng)民正常生活的首要生產(chǎn)資料，一旦失去土地或在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中損害了農(nóng)戶利益，就會對農(nóng)戶正常生活造成致命打擊或引起群體性事件，可能影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。二是，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款涉及多方利益，不同利益主體為了各自利益很容易產(chǎn)生過激行為。同時，又因為同一地區(qū)或相鄰地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的農(nóng)戶或種植戶具有相同的訴求，這些農(nóng)戶或種植戶盡管可能實現(xiàn)基于共同利益的聯(lián)合行動，但面對強勢市場地位的金融機構(gòu)，農(nóng)戶在經(jīng)營權(quán)抵押實施中的博弈力量仍然不夠，這也會引發(fā)其他涉及土地管理使用方面的衍生風(fēng)險。

五、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險防范

1.尊重農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿，最大程度減少行政干預(yù)

由于《物權(quán)法》未對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬劃分及抵押條件作出明確界定，金融機構(gòu)又沒有管理土地的權(quán)能，使得現(xiàn)階段農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及土地經(jīng)營權(quán)抵押價值無法充分發(fā)揮。因此，需要完善《物權(quán)法》或由最高法最高檢出臺相應(yīng)司法解釋，明確在信貸雙方公平、公正、公開的情況下，權(quán)屬清晰的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)可以進行抵押貸款；其次，賦予金融機構(gòu)相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，保障金融機構(gòu)在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中的權(quán)益特別是界定其處置權(quán)；最后，需全面清晰明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資的限制性條件，保障信貸需求方的權(quán)益。在降低農(nóng)戶違約風(fēng)險上，農(nóng)戶是土地流轉(zhuǎn)的決策者和主要參與者，能夠決定土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、時間、方式等問題。對于暫時不愿意參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，村委會和地方政府不能強迫農(nóng)戶違背意愿進行土地流轉(zhuǎn)。

2.構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機制，維護農(nóng)戶正當(dāng)權(quán)益

由于土地流轉(zhuǎn)中涉及多方權(quán)益主體，在合同約定和履行中容易出現(xiàn)各類糾紛。若糾紛出現(xiàn)后沒有相應(yīng)機構(gòu)或機制進行調(diào)解，會對土地資源經(jīng)營管理和高效使用造成不利影響。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)矛盾通常是通過找當(dāng)?shù)馗刹炕蛟V諸法律來解決，手段比較單一、效率不高。因此，需要通過網(wǎng)絡(luò)宣傳、入戶推廣等手段加大宣傳，借助于道德約束、基層治理、政府服務(wù)、法律援助等多種手段盡快建立健全土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機制。為防范和減少經(jīng)營者違約問題，可以通過推廣農(nóng)業(yè)保險來降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險，或借鑒國外農(nóng)業(yè)再保險制度經(jīng)驗，在更大范圍內(nèi)分散農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險。在弱化由土地而引起的社會保障功能方面，需要逐步將農(nóng)村社會保障由依靠土地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣Ｕ现贫龋涌焱七M農(nóng)村多層次、多渠道、多方式社會保障制度建立，在廣大農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險全覆蓋。這是不斷倒逼農(nóng)村社會公共服務(wù)均等化和充足化、充分還原土地經(jīng)濟功能、促進土地發(fā)揮正常生產(chǎn)要素作用的必要之舉。

3.建立風(fēng)險補償分擔(dān)基金，有效應(yīng)對流動性風(fēng)險

在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點推廣過程中，各地已經(jīng)出現(xiàn)了不少值得借鑒的做法以應(yīng)對風(fēng)險。較為普遍的做法是設(shè)定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償基金，對金融機構(gòu)在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中面臨的損失進行一定程度的分擔(dān)或補償。以河北省為例，根據(jù)《河北省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償實施辦法》，該風(fēng)險補償比例高達到35%，這有助于引導(dǎo)縣級、市級財政部門風(fēng)險補償基金的規(guī)范發(fā)展。除此之外，也可以由政府主導(dǎo)建立公司參與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。具體操作過程可以參考山西省太谷縣，該縣成立物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，在農(nóng)民申請農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款時，該公司通過對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)收益的合理預(yù)期，向金融機構(gòu)開具一定額度的擔(dān)保，進而在出現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款違約時，在擔(dān)保額度內(nèi)對金融機構(gòu)進行補償。除了以上增信措施，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中“純抵押”模式所占比例較小，一般都是“抵押+擔(dān)保”模式，這在一定程度上降低了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險。

4.完善經(jīng)營權(quán)價值評估體系，設(shè)置專門專業(yè)化機構(gòu)

抵押物價值的準(zhǔn)確評估是抵押貸款的核心，關(guān)系到借貸雙方的利益均衡問題。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)由于其自身特性，借貸雙方較難就起價值達成統(tǒng)一。因此，要對影響土地經(jīng)營權(quán)價值的因素進行歸類梳理，對同類影響因素設(shè)定恰當(dāng)?shù)脑u估方法及規(guī)則，按照農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律、資產(chǎn)評估實踐操作經(jīng)驗等對不同側(cè)重因素進行權(quán)重劃分，最終制定出土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系。同時，地方政府設(shè)立專門機構(gòu)進行農(nóng)村土地信息收集是恰當(dāng)評估農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值的前提，不以盈利為目的的專門機構(gòu)能更好平衡農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款雙方的利益，帶動社會力量參與到農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的評估中。由于農(nóng)村土地所具有的社會保障性，為穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，政府需根據(jù)地方實際經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r出臺農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的最低價格指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)；召集農(nóng)業(yè)和土地資產(chǎn)評估方面專家組成第三方評估機構(gòu)，建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信息平臺網(wǎng)站，公布相關(guān)經(jīng)營權(quán)評估信息，解決金融機構(gòu)與農(nóng)戶直接信息不對稱的問題并保護農(nóng)戶利益。