我國公共危機治理中的多元主體協作路徑探討

摘要：近年來，頻發的公共危機成為我國社會管理中的重大挑戰。傳統的政府危機管理模式已經不能適應日漸復雜的危機應對，整合多種社會力量參與危機管理形成多元治理是我國當前有效應對危機的必然趨勢。現階段，公共危機協同治理存在著社會力量主體意識不強、整體聯動乏力等問題，據此，分析多元主體的治理思維轉變、促進各主體的高效聯動，以實現多元主體的良好契合，探索公共危機協同治理新路徑。

關鍵詞：公共危機;治理;多元主體

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.05.055

我國疆域面積廣且地形多樣化，特殊的地理形態使得我國頻繁遭受多種類的自然災害。同時，當前我國正處于社會轉型的瓶頸期，社會矛盾復雜，社會風險不斷被釋放，貧富差距不斷拉大，社會管理跟不上經濟的高速發展，各種社會問題也接連發生。各種公共危機給我國造成了不可估量的損失，是我國社會管理中的嚴峻挑戰和首要議題。單一主體管理模式在復雜的危機面前缺陷不斷顯現，危機應對效果不佳，只有實現政府與社會資源的全面整合與協調，建立起一個高效的協同治理體系，才能實現公共危機的有效應對，最大限度地減小危機帶來的損失。

1從公共危機管理到公共危機治理

受政府傳統管理方式的影響，我國公共危機的應對一直以來都是以政府為唯一合法力量的方式進行，社會力量被排除在危機管理之外，傳統公共危機管理又被稱為政府危機管理。隨著社會的發展，公共危機頻度不斷加高，跨區域、跨國界的危機增多，單一性危機減少，復合型危機增多，危機的擴散加快，危機波及的范圍變廣，危機應對的難度大幅度提升，挑萬千重任于一身的“萬能”政府在公共危機管理中越來越顯得力不從心，政府的能力與公信力在危機應對中一再受到質疑。上世紀80年代，西方“治理”理論興起并廣泛應用于社會管理領域。治理理論強調社會管理主體多元化、強調管理者和被管理者的互相依賴與互動。在治理理論背景下，充分調動社會資源、整合社會力量的多元主體協同應對的公共危機治理模式應運而生。公共危機治理打破了政府是公共危機管理唯一合法力量的傳統觀念，跳出了政府作為唯一主體的框架，并且賦予了各種社會力量更多的責任和使命。因此，“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”

2公共危機治理多元主體協作存在的問題

近年來，政府越來越重視社會力量在危機管理中的作用，不管是在危機救援的實際參與中還是在法律法規中，社會力量都有了一定的存在感。在取得的令人矚目的成就的同時也暴露出了多元主體在危機管理中不協調的短板。

（1）危機管理到危機治理的思維轉變不徹底。“無論一個國家引入了多么現代的經濟制度和管理方法，如果執行這些制度并使之付諸實施的那些個人，沒有從心理、思想和行為方式上實現由傳統人到現代人的轉變，真正能順應和推動現代經濟制度與政治管理的健全發展，那么，這個國家的現代化只是徒有虛名。”實現思維的轉變，首先是政府的管理思維方式要從“萬能政府”到“有限政府”轉變。我國政府在社會事務的管理中，一直是傳統家長制的思維慣式，凡事極力承擔，不敢放權，不相信、不習慣也不善于調動民間力量參與社會管理，沒有給予社會力量足夠的空間與參與渠道;其次，社會力量參與公共危機的救援，以被動參與為主，積極性與主體性意識不強。民眾、企業危機意識不強，危機發生后往往習慣于被動等待救援，危機的預防能力與自救、互救能力有待提高，很多社會危機的發生源頭往往就是民眾或是生產、安全意識低的企業。再次，在自媒體時代，媒體在公共危機管理中是一把雙刃劍，媒體即可以發揮正面作用，也可以成為謠言的散播器，在2011年由日本地震引發的我國搶鹽風波中，媒體就起了推波助瀾的作用。

（2）各主體條塊分割明顯，整體聯動乏力。第一，我國公共危機多元協作應對中缺乏統一的信息共享平臺。危機發生時，各主體掌握的危機信息來源不一，由于缺乏統一的信息共享平臺，各主體不能把各自掌握的有利信息及時傳遞給其他主體，從而不能綜合利用危機信息進行科學決策。第二，在我國的實際危機應對中缺乏專業協調機構的統籌安排。目前，我國的危機管理辦事機構為各級政府的應急管理辦公室，負責應急管理的日常工作和值班工作，此外，由民政部牽頭成立的國家減災委員會將政府內部各部門進行了總和，而危機發生后的實際指揮工作，則是根據危機的危害級別，由不同級別的政府臨時成立指揮部進行統籌指揮。應急辦、國家減災委員以及臨時救災指揮部都注重危機管理中政府官方力量的集結，而對于多主體的聯動則缺乏常設的統籌組織部門，危機治理中多元主體在具體工作中只能各個主體分開使勁，條塊分割明顯，彼此間溝通不暢，導致了資源的重復使用和無效使用。汶川地震中就出現了類似的問題。20個非政府組織全部集中在綿陽的一個體育館里展開救助，災區某個孩子收到5個書包和十個文具盒。第三，民眾激情性“志愿精神”，組織化程度不高也是整體聯動乏力的重要原因。民眾作為志愿者繁育救援，很大程度上是危機發生后受到媒體感召，沖動下趕赴災區，危機發生前沒有參與任何民間志愿團體，沒有既定的組織安排，沒有進行危機救援專業技能訓練，零散性程度高，發揮的作用大打折扣。第四，社會力量參與危機救援缺乏法律保障。目前的危機管理法律法規，均只零星地涉及到各參與主體的某些義務規定，對于各主體在危機治理中的地位、權責、參與渠道、后盾保障以及監管問題都沒有關涉到。法律法規的缺失使得社會力量的參與出師無名，在危機治理中缺乏身份保障與后盾保障。

3公共危機治理中的多元主體協作新路徑

（1）切實實現由危機管理到危機治理的思想轉變。第一，政府要轉變管理思維。首先政府應創造多種參與渠道，方便各主體能夠便捷地以各種方式參與到危機的救援中來;其次，應加大民眾危機意識以及危機救援知識的宣傳、教育以及危機救援演練，提升民眾的危機意識以及自救能力，促進民眾危機參與主體地位的覺醒;再次，應給與民間組織發展的空間，降低民間組織的官方認可準入門檻，趁著“服務性政府”改革的東風，以外包的方式把某些救援任務承包給專業化程度高的民間組織，發揮危機救援的專業性作用，減輕救援負擔，提高救援效率。第二，社會力量提高危機治理的主體意識。民眾、企業本身就可能是公共危機的發生源頭，所以社會力量最應提高自身的危機意識與危機預防能力。危機意識與危機預防勝于危機救援，民眾應重視日常生活中的危機預防，良好的準備能讓民眾在災難到來之際有條不紊地進行應對。民眾和社會組織應加強生產中的危機防患，提高生產安全意識，避免成為危機發生源。在時間就是生命的危機應對中，自救與互救勝過他救，民眾應主動加強危機知識的學習，提高自救能力。同時，提高民眾的主體意識，還要強化民眾常態下的志愿精神，民眾應積極參與民間的志愿團體，即可學習專業的救援知識，還可以通過發揮民間志愿團體的統籌作用，實現零散民眾危機參與的組織化，從而真正提高民眾在危機治理中的主體性作用。

（2）完善多元治理的法律法規。現有的危機應對法律法規條文不適合公共危機治理的需求，應對危機管理的法律體系進行完善，使之與時俱進，為社會力量的參與提供法律保障。應明確各主體在危機治理中的主體地位，細化各主體的權責，給與各主體身份保障;以法律的方式明確社會力量在危機治理中的參與方式與參與渠道，讓各主體的參與有法可循、有章可依;社會組織在危機救援中的不法行為、資金的監管以及懲罰制度也應用法律法規加以明確，以促使社會組織自覺提高自身運作的透明度，帶著高度的社會責任感和清明的紀律來參與救援。通過對各主體的地位、權責、監督以及制約等作出詳細的規定，確保把多主體的公共危機治理切實納入法制化軌道，使各主體的公共危機治理成為一種制度化行為。

（3）提高多元主體的聯動能力。第一，要設立常設性的綜合統籌組織。由于危機協同應對的人員來源廣，危機救援所需物資籌集渠道多，危機信息也來源不一，面對如此復雜的人力、物力、財力的運作，一個權威性組織對各主體的統籌協調對于多元協同治理顯得特別重要。為了實現各主體資源的充分整合與高效利用，政府應主導成立聯系各社會力量的綜合統籌組織。該機構的組織方式可借鑒美國聯邦應急管理局（FEMA），FEMA建立了一個集軍隊、警察、消防、醫療團隊、民間救難組織等單位的一體化指揮、調度體系，重大災難發生后即可迅速動員一切資源，在第一時間內進行支援工作，將災情損失降到最低。第二，建立多主體的信息聯動功能。要實現危機治理中多主體的良好溝通，需要建立一個能夠聯動的信息共享平臺，實現各方的資源共享和信息及時更新。通過對各方情報進行精準、快速的整合與分析，危機決策機構可以迅速、科學的進行危機決策，實現人力、物力、財力高效合理的調配。同時，聯動信息平臺的建立，使得各主體的危機救援信息共享了一個公開透明的渠道，保證了危機信息的公開，從而保障了民眾的知情權與參與權。政府應牽頭成立共享網站，網站由政府統籌負責，政府、社會組織等各有專門的版塊自主負責，常態下發布危機救援知識或各主體的危機救援培訓與學習、聯合動態，危機狀態下在網站上進行信息對接，發布協同信息，例如對救援人員緊缺地區或緊缺物資進行公布，避免資源低效重復利用。自然災害例如地震發生時，常規通訊設備可能遭受毀壞，災區無法進行正常的通訊。災區信息重于一切，共享信息平臺在建設時，除了需要利用有線設備，還有必要搭建緊急狀態下的無線通訊，實現信息的及時傳遞。

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