推進城鄉義務教育一體化改革發展初探

摘要：我國全面普及九年義務教育，取得了歷史性成就。目前正在扎實推進城鄉教育一體化改革，但均衡度還不夠高、城鄉差距有待縮小等問題依然存在，“農村弱、城市擠”等現象依然凸顯，亟待解決。針對性為破除進城務工人員子女異地就學的阻礙，改革隨遷子女就學機制；針對大班額現象突出的問題，實施消除大班額計劃；改善鄉村學校教育較弱的情況，從師資、交通、硬件等角度提出建議；改善輟學兒童情況，改革控輟保學機制；改變城鄉學校條件差距大的問題，科學推進學校標準化建設。

關鍵詞：城鄉二元結構 義務教育 一體化 完善機制 教育公平

對統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的理解（簡稱一體化）。主要解決一個認識問題：“縣域內城鄉義務教育一體化改革發展”內涵。

推進城鄉發展一體化，是工業化、城鎮化、農業現代化發展到一定階段的必然要求，是國家現代化的重要標志。推進城鄉一體化逐步消除城鄉差距的主要途徑包括促進城鄉教育均衡發展。在促進城鄉教育均衡發展中，義務教育作為教育的根基，促進義務教育的均衡發展就顯得尤為重要。我國實行的九年義務教育制度是國家必須予以保障的公益性事業。

一、問題的提出

為了推進縣域內義務教育的一體化，亟待解決的問題如下：

（一）城鎮學校大班額現象突出

2015年，全國義務教育學校56人以上大班額共有48.9萬個，大班額比例為14.1%；66人以上超大班額有17.3萬個，超大班額比例為4.99%。從區域上看，主要集中在中西部。東中西部大班額比例分別為9.4%、18.8%、14.9%，四分之三集中在中西部縣鎮，其中湖南、江西、河南、寧夏、廣西大班額比例超過20%。從城鄉上看，主要集中在城鎮。城區、鎮區、鄉村大班額比例分別分18.2%、19.7%、5%。從學段上看，小學比初中數量多、初中比小學比例高。小學、初中大班額分別有31萬、18萬個，比例分別為12.1%和19.9%。

（二）鄉村教育基礎較弱

全國有七成的小學和教學點分布在鄉村，半數以上鄉村學校學生規模不足100人。2015年，全國共有小學19.1萬所，教學點9.3萬個，總計28.4萬所，其中鄉村地區有小學和教學點20萬所，占總數的70.6%。鄉村小規模學校（不足100人的小學和教學點）有11萬多所，占鄉村學校總數的55.7%。近七成小規模學校，學生人數不足50人。大多為不完整學制。教師素質較弱，大多數教師不愿到鄉村教學。

（三）個別地區義務教育輟學率較高

初中階段學生累計輟學率在17.6%-31%間，遠超出國家最近一次公布的初中輟學率（三年觀測值）為2.6%的水平。而其他研究者發現中國農村地區初中學生的輟學率高達56%。包括在初中階段就已經輟學的學生和初中畢業后沒有進入高中繼續上學的學生，中國中學階段入學率最大的降幅出現在上高中前。研究顯示，超過一半（51.2%-53.5%）的貧困農村地區學生沒有上高中。盡管中國大城市中有超過90%的學生都上了高中，但我們的研究證實，中國農村地區不到一半的學生在初中畢業之后會繼續上高中。

（四）城鄉學校設施條件差距大

“縣域內義務教育城鄉一體化”是指把一個區域、一個縣域的義務教育作為一個整體。對一個區、一個縣的義務教育做到學校建設標準統一、教師編制標準統一、生均公用經費基準定額統一、基本裝備配置標準統一、政策調整統一和“兩免一補（免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費）”政策城鄉全覆蓋。

二、推進“一體化改革發展”的價值意義

義務教育是教育工作的重中之重，是國家必須保障的公益性事業，是必須優先發展的基本公共事業，是脫貧攻堅的基礎性事業。

（一）提升國民整體素質

國民受教育程度高，國民整體素質才能得到提高。2017年，小學：在校生100937000人，比上年增加180.69萬人，增長1.82%；畢業生1565.90萬人，比上年增加58.45萬人，增長3.88%。小學學齡兒童凈入學達到99.91%。初中：在校生44420600人，比上年增加112.69萬人，增長2.60%；畢業生1397.47萬人，比上年減少26.40萬人，下降1.85%。初中階段毛入學率103.5%。由此可以見得：我國義務教育落實情況較好，適齡兒童得到應有的教育，提升了我國國民的整體素質。

（二）擴大社會基本流動空間

索羅多指出：“教育是使人從社會底層向社會上層流動的電梯。”義務教育作為教育的基礎在城鄉一體化的情況下，鄉村底層人民能夠通過人才培養機制得到平等的教育，更公平更容易進入好的學校，通過好的就業崗位來改變命運，使教育實現了它的基本意義：影響社會人才體系的變化以及經濟發展，使社會人才基本流動空間擴大。

（三）優化社會結構

中國社會結構變化的總體特征是，得分值較低的底層群體出現了明顯的向上流動的趨勢。中間層的某些群體主要是中下群體，有所擴大。但是，從總的社會結構圖形看，大體上還是屬于底層比較大的社會結構特征，基本上可以說是“土字型社會結構”。與此相反，橄欖形結構，顧名思義是“兩頭小，中間大”的似球狀體結構，龐大的中產階級具有對社會貧富分化較強調節功能和對社會利益沖突較強的緩沖功能。義務教育縣域內一體化，能縮小城鄉之間居民整體素質以及經濟水平的差異，長此以往，使社會呈現一種橄欖形的結構，能夠較好實現社會主義社會的要求，使社會中產階級中堅力量發揮作用，擴大了教育資源流通渠道。

三、完善機制與路徑

（一）為了解決城鎮學校大班額現象突出的問題，基于堵不如疏，疏不如引的觀念，實施消除大班額計劃

其一，擴大學位供給。統籌“十三五”期間義務教育學校建設項目，新建和改擴建校園校舍，重點解決城鎮大班額問題。

其二，合理分流學生。通過城鄉一體化、實施學區化、集團化辦學或學校聯盟、均衡配置師資等方式促進均衡發展，限制班額超標學校招生人數。

其三，控制產生大班額學校的招生人數。控制有大班額學校的招生人數，避免產生新的大班額。

消除大班額時特別注意要處理好改革與發展的關系，充分利用好現有資源。注意不得盲目建設城鎮學校和撤并鄉村學校，不得集中建設義務教育園區和超大規模學校，不得建設豪華學校。

（二）為破除進城務工人員子女異地就學的阻礙，提出“兩為主”（堅持以流入地政府管理為主、以公辦中小學為主，保障進城務工就業農民子女接受義務教育）和“兩納入”（將常住人口納入區域教育發展規劃，推行按照進城務工人員隨遷子女在校人數撥付教育經費），強調建立以居住證為主要依據的隨遷子女入學政策，全面應用全國學籍系統組織小學入學、小升初工作，嚴格實行“一人一籍、籍隨人走”。

（三）為了改善鄉村學校教育較弱的情況，努力辦好鄉村教育

1.針對鄉村學生有校太遠、無校可上的問題：

保障學生就近上學的需要。農村小學1至3年級學生原則上不寄宿，就近走讀上學。解決好學生上下學交通問題：保證學生交通安全和不因交通問題而輟學。堅決制止盲目撤并農村義務教育學校。已經撤并的學校或教學點，按程序予以恢復。

2.針對鄉村師資隊伍方面較弱的問題：

（1）招進來：教師招聘：全面推進教師“縣管校聘”改革，按照教師職業特點和崗位要求，由教育部門和用人學校制定教師招聘計劃，因地制宜主導招聘活動，人事編制部門配套實施，切實改變教師與其他人員“一刀切”式招聘方式。教師調配：優先分配鄉村學校教職工編制和崗位數量，統籌調配編內教師資源，著力解決鄉村教師結構性缺員問題。教師交流：推動城鄉教師交流，城鎮學校和優質學校教師每學年到鄉村學校交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數的10%，其中骨干教師不低于交流輪崗教師總數的20%。

（2）留得住：落實生活補助政策。實行鄉村教師工資傾斜政策，落實縣域內鄉村教師工資平均水平比城鎮教師工資平均水平高5%—10%比例等措施，吸引優秀教師扎根鄉村。建立鄉村教師榮譽制度。縣域內持證鄉村教師在就醫、乘車等辦理個人事項時與軍人等特殊群體依法優先，使廣大鄉村教師有更多的榮譽感和實際獲得感。完善鄉村教師職業發展保障機制。合理設置并逐步擴大鄉村學校中級、高級教師崗位比例，逐步改變鄉村教師評聘“僧多粥少”現象，落實中小學教師職稱評聘結合政策，確保鄉村學校教師職稱即評即聘。改善鄉村教師生活條件。將符合條件的邊遠艱苦地區鄉村學校教師納入當地政府住房保障體系并優先保障，加快邊遠艱苦地區鄉村教師周轉宿舍建設，積極配套生活文娛設施。

（四）改善輟學兒童情況，改革控輟保學機制。

落實政府主體責任：真正落實教育優先發展地位，切實保障教育投入符合國家要求并逐年增長，縣級政府要完善控輟保學部門協調機制，加強督導，嚴格考核，督促監護人送適齡兒童、少年入學并完成義務教育。

落實部門和監護人責任：落實縣級教育行政部門、鄉鎮政府、村（居）委會、學校和適齡兒童父母或其他監護人控輟保學責任，建立控輟保學目標責任制和聯控聯保機制，嚴格實施追責問責制度。學校要落實輟學學生勸返、登記和書面報告制度，勸返無效的，應書面報告縣級教育行政部門和鄉鎮政府，依法采取措施勸返復學。居委會和村委會要協助政府做好控輟保學工作。

加強動態監測：縣級教育行政部門要依托全國中小學生學籍信息管理系統建立控輟保學動態監測機制，加強對農村、邊遠、貧困、民族等重點地區，初中等重點學段，以及流動留守兒童、家庭經濟貧困兒童等重點群體的監控，做到無盲區全程監控、動態管理、落實責任、及時勸返。

（五）改變城鄉學校條件差距大的問題，科學推進學校標準化建設。

硬件方面，在生均校舍面積、生均公用經費、生均圖書占比、生均實驗設備設施、師生比等方面，為鄉村學校提供與城鎮學校水平相當的硬件設施，完善寄宿制學校、鄉村小規模學校辦學標準，全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件，提升鄉村學校信息化水平。

管理方面，重點提高偏遠農村小規模學校、鄉鎮寄宿制學校管理服務水平，通過政府購買服務等方式為鄉鎮寄宿制學校提供工勤和教學輔助服務。

保障方面，適當提高寄宿制學校、規模較小學校、北方取暖地區學校和自然災害發生較為頻繁的地區學校公用經費補助水平，提高學校防御災害及正常運轉水平，保障學校正常運轉。

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（作者簡介：羅琰文，重慶南開中學，研究方向：法學。）