中緬跨境流動人口治理研究
——基于“產教融合”的視角

馮 婕 劉寒雁 吳劍明

當前，推進“一帶一路”倡議實施的關鍵是鞏固并深化與周邊國家的共同利益。東南亞地處兩洋交界之地，是溝通太平洋和印度洋的重要通道，與中國之間天然存在的地緣結構態勢和經濟結構互補性，決定了東南亞理應成為中國推行地緣經濟合作的首選地區。云南與緬甸邊境線長達1997公里，從云南經緬甸到印度洋是最便捷安全的陸路通道。在中緬經濟走廊規劃藍圖上，以中緬邊境經濟合作區和跨境經濟合作區建設為支點，以跨境流動人口治理為抓手，促進產能、技術、勞動力等互補性要素資源合理流動與增值重組，形成“一帶一路”經濟走廊建設示范，是達成“一帶一路”倡議目標的重要環節。

一、中緬跨境人口流動的現狀

中緬邊境跨境民族的獨特性決定了中緬邊境跨境人口流動的特征——群內流動特征、非難民互動特征和相對穩定特征。群內流動特征，即以同一（相似）族群或宗教群體為紐帶，開展親友關系網絡式流動，由于中緬邊境跨境流動人口大多不能流利使用中文，族群圈子擴張緩慢。非難民互動特征，即雙方邊民因政治、經濟以至戰爭危機而跨過邊境尋求暫時庇護，待危機過后主動返回祖籍國或原住地。相對穩定特征，指邊民跨境后大多以跨境婚姻或熟人圈子務工的形式居留，在地理空間上的活動范圍相對固定。這三大特征既決定了中緬跨境流動人口的邊境意識淡漠，非法流動的隨意性強，依照現行法律法規進行規范管理的難度大，也決定了其活動空間相對有限，利用新技術手段和新管理模式創新管控機制的可能存在。據不完全統計，2018年云南省德宏州持臨時邊界通行證出入境的緬籍人員已高達300多萬人次，隨著“五網”建設和產能布局的推進，雙向跨境流動人口數量呈快速增長態勢。

中緬邊境山水相連、村寨相通、道路縱橫，形成了“有邊難防、有邊難守、有邊難治”的現狀，伴隨著邊境沿線跨境犯罪、毒品走私、極端宗教等非傳統安全問題的日趨嚴峻，加強跨境流動人口治理日顯重要，加快跨境人力資源轉化為人力資本也日益迫切。然而，由于與云南接壤的緬北地區多由“民地武”（少數民族地方武裝）組織實際控制，流動人口管理能力和人力資本培育能力十分有限。一方面導致大量由緬入滇人員的經濟能力弱且受教育水平低，主要在珠寶玉石、木材加工、餐飲服務等勞動密集型行業產業集中務工，形成大量就業不充分或低工資人群集聚現象，對于邊境地區的和平穩定造成一定的潛在影響；另一方面導致在緬項目建設急需的大量技術技能型勞動力補充困難，人員流動性大、技術技能差、勞動效率低，對于跨境產業發展形成一定的勞動力壁壘。另外，還會導致缺乏身份認證和有效管理的大量“三非”人員，在遭遇糾紛、受到不公平對待，甚至面對犯罪活動、發生重大疾病或安全問題時，缺乏有效便捷的投訴解決渠道，不僅自身利益受損，甚至會陷入非法活動的深淵。正因如此，隨著中國境內身份信息電子化認證、住宿交通實名化認證、城鎮人口信息化管理等措施的強化，跨境流動人口在特定地理空間、特定活動范圍內借助特定渠道與平臺主動進行身份登記、信息備案和管理庇護的意愿會不斷增強。

二、中緬跨境流動人口治理存在的主要問題

（一）區域一體化發展是解決緬北深度貧困和民族和解問題的捷徑，但中緬邊境地區勞動力水平偏低已成為經濟發展的制約性因素。

1987年被聯合國列為世界上最不發達國家之一的緬甸，與經濟落后相交織的是地方武裝、族群宗教等難以化解的矛盾和問題。加快經濟發展與實現民族和解，成為了昂山素季所領導的民盟政府勝選后著力推行的施政重點。據2014年緬甸人口普查數據顯示，全緬城鎮人口占比為29.6%，鄉村人口占比為70.4%；全緬國民受教育程度普遍偏低，近半數的人口僅有小學及小學肄業水平，較之中心城市，邊境地區少數民族族群的受教育水平更低。受教育水平是決定經濟收入水平的關鍵要素，邊境地區廣大民眾受教育水平普遍偏低，不僅影響個體及其家庭的收入水平，還在一定程度上成為制約中緬邊境地區社會經濟發展及邊疆和平穩定的阻礙因素。

（二）教育是社會經濟發展的重要引擎，但中緬邊境地區相對滯后的人才培養體系已成為中緬雙方推進深度合作的壁壘。

中方多年的跨境教育努力并未徹底解決邊境地區民眾受教育水平偏低這一民生問題，癥結在于人才培養體系的不匹配、不完善。一是主動對接區域性人才需求的創新不足。周邊地區最為稀缺的和中國產能“走出去”最為重要的支撐都是技術技能型人才，而沿邊一線義務教育后學校（尤其是中等職業學校）辦學規模小、辦學能力弱，區域性本土化高素質建設人才培養效率較低。二是傳統跨境教育模式已不符合共同推進區域工業化、現代化的發展需求。由于未綜合考慮國籍學籍、通關條件、支付能力、義務教育后升學就業等重要內容，簡單給予周邊國家學生到中國跨境就讀同等享受義務教育“兩免一補”、營養改善計劃補助和中職免學費補助政策等跨境教育措施，既加大了地方政府投入壓力，也形成了大量低素質人群因為無法繼續升學而沉淀于沿邊地區的不穩定因素。三是缺乏來自國家層面的有力支持和國際組織的通力合作。囿于當前國家層面的法律制度、配套政策、資金保障尚未明確，以及省級層面的統籌能力、支持力度、投入水平相對有限，以政府部門（機構）、公辦學校和國有企業為主體的跨境教育結構，多年來一直徘徊于起步階段，單憑個別學校（機構）的跨境教育創新更是難以扛起區域人才培養的“大旗”。四是試點工作起步早、推進慢。未針對不同的跨境辦學模式配套相應的支持政策，未針對區域內不同的跨境流動人口開辟差異化的人才成長通道，當前所提供的跨境人才培養模式無法滿足沿邊地區的民生工程需求和凝聚共識要求。

（三）精確的人口數據是合理推進人力資本聚集的前提，但中緬邊境跨境流動人口治理的局限性已成為人口統計的阻礙。

鑒于大量“三非”人員滯留于中緬經濟走廊建設區域的事實，中國現有的《出入境管理法》已不能適應外籍（包括無國籍）人口出境、入境和在中國境內居留、務工、維權等復雜情況。2010年，云南省德宏州根據邊情出臺了《德宏州邊民入境通婚備案登記證管理規定（試行）》，2017年又在《德宏州境外邊民入境務工管理暫行辦法》的基礎上出臺了《德宏州外籍人員入境就業（務工）管理辦法》，為受教育程度低、技術技能低、經濟狀況較差的外籍人員開啟了在中國沿邊地區合法居留、合法務工的窗口，取得了良好的社會效應。但因與云南接壤的緬北地區多由“民地武”組織實際控制，緬甸人員要取得相關證明材料十分困難。為逃避處罰和遣返，許多“三非”人員刻意規避有關部門的登記核查和管理服務，加之緬甸政府的民族政策導致中緬邊境地區還存在著大量無國籍民眾，造成中國官方統計數據與實際數據存在較大偏差。

三、中緬跨境流動人口治理的著眼點

（一）解決中緬經濟走廊建設中高素質勞動力供給問題

生產要素作為社會生產經營活動所必需的社會資源，在維系國民經濟運行及市場主體生產經營過程中，必須以不斷提高勞動者受教育水平為條件，著力推進“生產四要素”——勞動、資本、土地和組織實現最優化組合，才能實現社會勞動生產的最大化。然而，由于長期以來教育培訓作為勞動者與生產資料有效結合催化劑的作用沒有得到有關方面的重視，宏觀上導致所培養人才與社會經濟發展人才需求相脫節，微觀上導致具體項目中新員工的適應能力、工作能力和創造能力偏弱。在中緬經濟走廊建設中，這一問題則以項目急需的高素質勞動力短缺、勞動力本土化困難、勞動效率低下、勞動合作意識淡漠、“反項目民粹主義思潮”泛起，以及項目建設區域社會融合困難、低素質人群大量聚集且社會安全隱患增多等不同形式表現出來。

世界知名咨詢公司麥肯錫的調查顯示，88%的企業高管認為，海外并購或投資失敗的首要原因是缺乏人才①趙娜、李勝：《看央企如何突破“一帶一路”人才瓶頸》，http：//news.xinhuanet.com/fortune/ 2015—07/28/c_1116068272.htm.。而基于統計數據的因子分析研究也證明，制約中國西南地區邊境經濟合作區和跨境經濟合作區快速發展的要素，除了基礎設施建設滯后、政策激勵效應不明顯外，勞動力素質低下、合作意識欠缺、技術技能不足，也是導致邊境地區技術型、創新型產業聚集緩慢且運營成本偏高、規模化發展遲滯的一個主要原因。根據聯合國2015-2050年人口預測：到2050年中國人口老齡化率將高達35.1%，超過了發達國家的平均水平，更遠遠超過了不包括中國在內的其他發展中國家的平均水平（為16.4%）及世界平均水平（為21.3%）②蔡昉：《開發老齡人口紅利大有可為》，《經濟日報》2018年10月18日，第14版。，中國人口老齡化已進入加速發展時期。更為嚴峻的是，由于中國西南邊疆地區經濟發展水平滯后、產業規模化水平低、高質量就業機會少，大量青壯年勞動力外出務工后長期居留外地不再返鄉，西南邊境一線“未富先老、急劇變老、老齡人口素質偏低”等老齡化現象突出，能夠投入到未來產業中的有效勞動力供給明顯不足。同時，與中國西南邊疆相鄰的東盟，擁有6.5億多人口，是全球第三大勞動力集中地，人力資源供給潛力巨大；與中國西南邊疆接壤的緬甸，總人口達5142萬，其中勞動力人口（15-59歲）達3340.7萬，青壯年人口占比極高，但中等教育入學率為49%，高等教育入學率為12%③數據來源：《2014 年緬甸人口普查數據》，參見“The Republic of the Union Myanmar: The Population and Housing Census of Myanmar,2014”,August,2014,Ministry of Immigration and Population,Http://www.mmsis.gov.mm/sub_menu/statistics/fileDb.jsp?code_code=003.，均處于世界較低水平，人口紅利空間寬廣。在深入推進中緬經濟走廊建設的過程中，只有將生產要素有效結合作為重點，搭建起符合創新發展要求的、完善的跨境人力資本轉化機制，形成有效勞動力的充分供給，才能實現促進產業合作、技術合作和人才合作三者聯動、協同、交融的建設目標。

（二）助力中緬經濟走廊項目地區社會建構

在跨境合作中，以美墨邊境墻為標志，跨境人口流動在非經濟因素中的重要性不斷加強，成為深化國際間跨境治理的重要內容。國內外學者針對歐盟、美墨等跨境合作地區的城鎮發展研究發現，跨境人口流動確實在促進區域城鎮化發展、提高區域民眾生活水平上有積極的作用。但在跨境地區的社會建構過程中，由于各國民眾文化認同差異較大、受教育水平不一、技術技能跟不上現代產業要求，導致以文化認知為基礎的社會競爭能力、社會資本的再生產能力、社交網絡的重構能力，以及區域共同意識形成等均滯后于經濟發展速度，區域人口流動性過大一定程度上反而成為制約跨境社區整合和跨境社會治理的負面因素。

中緬跨境合作的事實證明，跨境流動人口的低教育水平與低就業水平間的相關性表現尤其突出。目前，中緬邊境地區的跨境教育僅以短期解決邊民入學問題而存在，并未形成系統的培養流程、育人模式和制度保障，基本上缺失應對區域共同發展的人才培養規劃和契合未來產業需求的人才培養體系。對于邊境一線入滇就讀的緬籍學生而言，目前所獲得的跨境教育大多處于初級階段，義務教育結束后繼續升學困難。一方面是因為沒有中國國籍，無法注冊學籍進入高中階段學習及參加高考；另一方面則是因為他們大多家庭貧困，結束義務教育階段的資助后，家庭便無法支持其學業。更甚者，被迫輟學的學生會對此存有“義憤之情”，跨境教育效能隨之付諸東流①梅英：《中緬邊境地區跨境教育安全研究》，《當代教育與文化》2018年第5期。，成為影響中緬跨境深度合作的一個“負面”因素。要盡快達成中緬經濟走廊建設目標，發揮好教育在現代化建設中的基礎性、先導性和全局性作用，加快跨境經濟合作區域的社會融合十分重要。有鑒于此，在產教融合平臺上加強跨境流動人口治理，不僅可以有效提高跨境合作區域人力資本吸引力，還可以提升跨境地區產業聚集能力和競爭能力，并在彰顯人的價值的過程中，實現共同體意識的升華。

（三）推進中緬跨境流動人口科學治理

中國關于外國人管理的法律法規，經歷了一個從出入境管理到社區管理、從剛性管理到柔性治理的歷史過程。1996 年發布的《外國人在中國就業管理規定》以及同期取消的境外人員只能在涉外酒店或接待單位住宿的規定，從就業許可和居住范圍的角度，放寬了外國人在中國境內的活動空間；2004年發布的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》和2007 年發布的《公安派出所外國人住宿登記管理辦法》，一改以往單一的出入境簽證管理模式，將跨境流動人口管理轉變為實有人口管理，提高了外國人管理的精確度。但是，由于管理服務觀念滯后于跨境人口流動要求，目前以公安與外交為主，教育、人社、商務、民政、旅游、宗教為輔的多頭管理模式，職能劃分不明確、部門溝通不順暢、數據信息不共享，出現了管理職能混亂、人口數據失真、管理服務不到位等問題。

當前，中緬經濟走廊建設中的跨境人口流動主體，包括項目建設者、企業員工、商貿人員，以及為以上人員提供配套管理服務和生活后勤服務的從業人員及其家庭成員。這一群體雖然數量龐大、流動頻繁，但在就業許可制度和人的發展需求雙重因素制約下，自覺自愿填報的就業就學數據，成為最能反映這一群體真實情況的基礎性數據。也就是說，跨境流動人口治理，理應是以服務化管理、人本化管理為核心的發展性治理。在制度設計時有必要將所有參與項目建設的各國勞動者放到一個公平高效的服務體系之中，首先以跨境產教融合機制建設為切入口，通過吸引廣大跨境流動人口主動登錄就業就學信息，推進跨境流動人口大數據平臺建設；其次利用產教融合平臺和社區融入平臺，有效規范和引導不同國籍、不同身份、不同文化宗教背景的民眾在居住地逐步深化社會融合；最后在大數據分析基礎上，形成毗鄰國家有關機構合力共管格局，深入推進跨境流動人口科學治理。

四、基于產教融合機制的中緬跨境流動人口治理策略

多年來，中國學者雖然針對農村流動人口的社會融合問題做了大量研究，但對于跨境流動人口這一新群體的社會融合問題并未給予充分的重視，導致中國西南邊境沿線“三非”人員逐步聚集、有關部門的政策措施相對滯后、跨境無國籍人員和跨境民族群體的生存訴求和發展要求此起彼伏。因此，從綜合多層次關系與多主體訴求的角度，以提升邊境地區社會融合指數和邊境民眾社會認同度為指向，探索打造人才培養與產業發展統籌融合、良性互動的社會融合新格局，是實現跨境流動人口有效治理、凝聚區域共同體認知的重要載體。

（一）以職業為核心推進人才培養與產業發展統籌融合、良性互動

以職業為核心的人才培養體系建設屬于“跨界”合作，來自產業界的行業、企業或雇主組織等治理主體不可或缺②孫翠香：《“多層級”與“共治”：以色列職業教育與培訓治理體系研究》，《比較教育研究》2018年第6期。。《關于深化產教融合的若干意見》提出了“發揮企業重要主體作用，促進人才培養供給側和產業需求側結構要素全方位融合，培養大批高素質創新人才和技術技能人才，加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系”的建設要求。鑒于企業參與產教融合、校企合作的主要動因來自于人力資本需求、經濟利益需求和社會價值追求，即獲得企業發展的關鍵性要素——人力資本和科技資源，提高企業競爭力，推動企業戰略目標實現①馬永紅、陳丹：《企業參與校企合作教育動力機制研究——基于經濟利益與社會責任視角》，《高教探索》2018年第3期。。因此，在“一帶一路”倡議中推進中緬跨境流動人口治理，關鍵要基于人才培養與產業發展統籌融合、良性互動目標，構建綜合中緬共同安全、共同發展、共同富裕的和諧發展訴求，且滿足不同國籍身份、不同宗教信仰、不同文化背景、不同受教育程度的跨境流動人口就業需求的人才培養體系。

（二）以學習記錄為手段促進跨境人口治理與有效勞動力供給同向而行

以本土化人力資源供給為助力，加快推進中緬邊境經濟合作區和跨境經濟合作區建設，不僅是推動公共外交、加強人文合作、促進文化交流、增進民間友誼、深化命運共同體理念的重要手段，也是優化區域產能布局、對接區域發展需求、凸顯云南區域性輻射中心地位的重要舉措，更是創新開發開放體制機制、建立經濟走廊示范區的重要保障。目前，在整個中緬邊境地區就跨境人口流動活躍度和規模數量來說，中緬邊界中下段最為突出，包括德宏的瑞麗與畹町、西雙版納的景洪與打洛、臨滄的鎮康縣南傘等國家一二類口岸地區。這一區域不僅是中國面向南亞東南亞陸路交通“通而不暢”的矛盾集中區，也是中緬雙方加強跨境合作的重點實驗區。以跨境流動人口為對象，將入學登記、學習記錄與務工許可、合法居留等相結合，配合出入境管理擴大流動人口數據的采集范圍，強化人口管控力度，為大量培育跨境產業發展急需的區域性本土化人力資本，提供合法便利的人力資源轉化渠道與大數據平臺，確實解決困擾邊境地區社會經濟發展的深度貧困問題，對于緬北地區改善民生民計、實現民族和解、促進和平穩定有著重要的現實意義。

（三）以創新為導向加快跨境流動人口治理機制建設

跨境合作中的產教融合是一項新事業，也是貫穿“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”的重要銜接鏈。鑒于中緬邊境地區各類沖突頻發的現狀，在中緬邊境地區推動產教融合的關鍵是制度創新、機制創新、方法與模式創新。一是要加強跨境人口治理制度創新。以中緬跨境流動人口社會融合度指標為指向，探索構建“雙邊主權讓渡”條件下的多元參與、多方協同、共同治理大格局；二是要加大跨境產教融合機制創新。以中緬經濟走廊建設核心區人居環境基礎設施配套為支點，鼓勵行業企業、社會組織等積極參與、主動配合，加快推進產教融合機制下的人才培養體系建設，逐步實現勞動力供給與產業需求更好對接、人才資源與基地平臺更好匹配，逐步建立自我完善、自我升級、自我演化的產教融合生態系統；三是要探索實現方法與模式創新。綜合運用投資、財稅、用地、金融、大數據等手段，促進人才需求側和勞動力供給側要素全方位融合，形成“人才供給-產業需求-人才供給”的良性反饋。

人口在地域空間的集聚與疏散既受到原有地域功能的引導和制約，又反過來影響和促進地域功能的形成和發育②呂晨：《人口的遷移與流動——人口空間集疏的機理研究》，廣州：中山大學出版社，2014年，第3頁。。世界經濟一體化趨勢必然要求發展與之相適應的國際化高素質人才，而教育的相互滲透，可以有效推動區域經濟的聯動發展。

目前，許多中國企業已在中緬經濟合作中扎下腳跟,以中緬油氣管線為主干，大量中緬合作項目已逐步進入實質性建設階段。隨著中緬兩國政府對于中緬邊境地區空間開發秩序和開發形式重要性認識的不斷提升，基于互聯互通目標的人才培養體系建設和跨境流動人口治理，必將成為關系中緬合作成效的重要內容，并借助邊境經濟合作與跨境經濟合作功能區的規劃建設，推動形成具有區域特色的跨境人口流動趨勢和產業發展態勢。也就是說，中緬雙方只要利用好山水相連、文化相依、經濟相系的資源稟賦與區位優勢，配套好有利于人口聚集和產業規模化發展的基本公共服務設施，就一定能攜手打造區域一體化共贏發展的美好未來。