精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估研究

馬曉夏

摘要：2016年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》，第一次提出引入第三方評(píng)估開(kāi)展扶貧績(jī)效考核，這標(biāo)志著我國(guó)扶貧考核進(jìn)入了一個(gè)新階段。在此背景之下，本研究分析寧夏精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)寧夏較好地推進(jìn)了精準(zhǔn)扶貧工作，但存在需加強(qiáng)與扶貧對(duì)象溝通等問(wèn)題，建議構(gòu)建以信用評(píng)級(jí)、金融服務(wù)、輿論宣傳、社會(huì)參與為一體的大扶貧格局，進(jìn)一步推進(jìn)寧夏精準(zhǔn)扶貧工作。

關(guān)鍵詞：第三方評(píng)估 扶貧績(jī)效 精準(zhǔn)扶貧

一、研究背景及文獻(xiàn)綜述

（一）第三方評(píng)估理論

第三方評(píng)估（The Third Party Evaluation）是一種有效的外部制衡機(jī)制，起源于企業(yè)工作成效評(píng)估思想。1907年，紐約市政研究院對(duì)紐約市政府績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估。該評(píng)估被認(rèn)為是人類(lèi)歷史上首次以政府工作的績(jī)效作為評(píng)估、測(cè)量與核算的對(duì)象。20世紀(jì)80年代，西方各國(guó)紛紛開(kāi)展政府績(jī)效第三方評(píng)估工作，其有效彌補(bǔ)了傳統(tǒng)政府“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的自我評(píng)估缺陷，同時(shí)在推進(jìn)政府由管制型向服務(wù)型的職能轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)揮了不可替代的作用。21世紀(jì)初期，第三方評(píng)估的影響力逐漸擴(kuò)大，評(píng)估對(duì)象多元化，評(píng)估領(lǐng)域逐步擴(kuò)大到工程、經(jīng)濟(jì)、扶貧、教育等領(lǐng)域。近年，聯(lián)合國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（UNDP）、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）等國(guó)際組織均對(duì)其所實(shí)行的扶貧工作成效進(jìn)行第三方評(píng)估。

（二）國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

從已有文獻(xiàn)研究看，第三方評(píng)估在國(guó)外廣泛用于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，評(píng)估指標(biāo)與體系較為成熟，主要研究集中在第三方評(píng)估概念（Iwasaki，2009；Tanaka，2014）、第三方機(jī)構(gòu)識(shí)別貧困人口（Jacobs Bart，2005）、第三方評(píng)估政府政策、教育措施、醫(yī)療效果等（Kazuyuki KITAMURA，2003；Laura L.S.Howe，2010）等。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)第三方評(píng)估還處于起步實(shí)踐階段，學(xué)者主要關(guān)注研究第三方評(píng)估概念（倪星，2004；石國(guó)亮，2012）、第三方評(píng)估模式（鄭方輝，2008）、第三方評(píng)估面臨的困境（何煒，2015；樊怡敏，2015；彭姝，2017）、第三方評(píng)估機(jī)制建設(shè)（蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心課題組，2005；徐雙敏，2011；尚虎平，2016；袁莉，2016）、關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)工作成效第三方評(píng)估的項(xiàng)目介紹及內(nèi)容分析（汪三貴，2016；楊園園，2016；李裕瑞，2016）。

（三）第三方績(jī)效評(píng)估在我國(guó)精準(zhǔn)扶貧中的實(shí)踐

精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估是指，通過(guò)獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)對(duì)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程進(jìn)行全方位的評(píng)估、咨詢(xún)，進(jìn)而推動(dòng)精準(zhǔn)脫貧最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2004年，蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中心正式成立，標(biāo)志著我國(guó)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)政府部門(mén)績(jī)效這一方式正式引入。2013年，在湖南湘西考察時(shí)，習(xí)近平首次提出“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”的精準(zhǔn)扶貧要求。黨的十八屆五中全會(huì)將推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧寫(xiě)入“十三五”規(guī)劃當(dāng)中，精準(zhǔn)扶貧成為下一個(gè)五年計(jì)劃的首要任務(wù)之一。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》，明確提出對(duì)中西部22個(gè)省（自治區(qū)）黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效進(jìn)行考核，并首次提出考核適當(dāng)引入第三方評(píng)估，這標(biāo)志著我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)考核進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

二、寧夏精準(zhǔn)扶貧概況

（一）精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口

按照《國(guó)務(wù)院扶貧辦扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案（2014）》規(guī)定，農(nóng)民人均純收入2736元（相當(dāng)于2010年2300元不變價(jià)）為國(guó)家農(nóng)村扶貧識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。2015年，寧夏采取倒排方式，按比例細(xì)化常住、傳統(tǒng)移民吊莊、縣內(nèi)外生態(tài)移民等人口，最終精準(zhǔn)識(shí)別101.5萬(wàn)建檔立卡 貧困人口，比2013年貧困人口增長(zhǎng)99%，占全區(qū)農(nóng)村戶(hù)籍人口的25.6%，主要分布在12個(gè)縣、市（區(qū)）和移民安置區(qū)的132個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）1567個(gè)行政村[1]。

（二）細(xì)化扶貧指標(biāo)

出臺(tái)《寧夏“十三五”脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)指南（2017）》，量化扶貧指標(biāo)，確定貧困村“五通八有”、貧困戶(hù)“三不愁四保障”等13項(xiàng)脫貧指標(biāo)，針對(duì)不同貧困類(lèi)型，量身定制多項(xiàng)脫貧行動(dòng)計(jì)劃，通過(guò)各種渠道，著力解決區(qū)域性整體貧困，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）第三方評(píng)估開(kāi)展情況

目前，寧夏大學(xué)受中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所委托對(duì)寧夏精準(zhǔn)扶貧工作成效進(jìn)行第三方評(píng)估組。在接受?chē)?guó)家組織的第三方扶貧績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)之上，寧夏扶貧辦委托國(guó)家統(tǒng)計(jì)局寧夏調(diào)查總隊(duì)并邀請(qǐng)了區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員，新聞媒體等各界熟悉扶貧工作的人員組成評(píng)估督導(dǎo)組，于2016年11月首次對(duì)全區(qū)精準(zhǔn)扶貧成效開(kāi)展第三方評(píng)估，以保證第三方評(píng)估權(quán)威性和公信力。

三、問(wèn)題與建議

寧夏精準(zhǔn)扶貧工作雖然取得了一定成效，但脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然艱巨。寧夏精準(zhǔn)扶貧已基本完成國(guó)家等相關(guān)部門(mén)所要求的“規(guī)定動(dòng)作”，目前扶貧難點(diǎn)在于尚未脫貧的貧困戶(hù)。截至2017年底，寧夏仍有建檔立卡貧困人口41.8萬(wàn)人，2.06萬(wàn)患病人口、2.98萬(wàn)殘疾人、60歲以上單老雙老戶(hù)2.15萬(wàn)人，貧困發(fā)生率11.08%，遠(yuǎn)高于全國(guó)4.5%的水平。特別是“五縣一片” （原州區(qū)、西吉縣、海原縣、同心縣、紅寺堡區(qū)）生存環(huán)境惡劣，產(chǎn)業(yè)扶貧基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)鏈條短、輻射能力弱，“無(wú)業(yè)可扶、無(wú)力脫貧”的貧困人口比例大，自主脫貧的動(dòng)力不足。鑒于此，本文提出構(gòu)建以信用評(píng)級(jí)、金融服務(wù)、輿論宣傳、社會(huì)參與為一體的大扶貧格局，進(jìn)一步完善寧夏精準(zhǔn)扶貧的建議。

（一）完善信用體系建設(shè)

貧困人群信用意識(shí)淡薄，違約、失信等現(xiàn)象時(shí)常存在，貧困地區(qū)信用環(huán)境脆弱與貧困戶(hù)資金需求得不到滿(mǎn)足已形成惡性循環(huán)。因此，加強(qiáng)貧困地區(qū)信用體系建設(shè)，是開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧的當(dāng)務(wù)之急，重點(diǎn)應(yīng)在以下幾方面著力：一是搭建征信數(shù)據(jù)平臺(tái)，搜集、整合、完善貧困戶(hù)征信相關(guān)信息，建立信用檔案，實(shí)施分類(lèi)管理，進(jìn)一步提高貧困地區(qū)信用數(shù)據(jù)質(zhì)量。二是統(tǒng)一信用評(píng)級(jí)認(rèn)定規(guī)則，共享、推廣信用評(píng)級(jí)結(jié)果。在貧困戶(hù)的精準(zhǔn)識(shí)別、扶貧項(xiàng)目的甄選、貸款的發(fā)放、兜底保險(xiǎn)的購(gòu)買(mǎi)、優(yōu)惠政策的享受等方面均可參考信用評(píng)級(jí)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧扶持到戶(hù)，因戶(hù)因人施策。三是創(chuàng)新信用風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效管控是精準(zhǔn)扶貧可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。切實(shí)做到“一處失信，處處受限”，維護(hù)“守信激勵(lì)，失信懲戒”良性信用生態(tài)環(huán)境。

（二）構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧大格局

2014年10月17日，習(xí)近平總書(shū)記在首個(gè)“扶貧日”明確指出“全黨全社會(huì)繼續(xù)共同努力，形成扶貧開(kāi)發(fā)強(qiáng)大合力”。構(gòu)建寧夏精準(zhǔn)扶貧大格局一方面要加大宣傳，廣泛動(dòng)員。進(jìn)一步找準(zhǔn)參與主體定位、明確分工、落實(shí)責(zé)任，有助于拓展提高精準(zhǔn)扶貧參與主體的廣度深度，精準(zhǔn)匹配扶貧資金供給與貧困戶(hù)的需求。

（三）創(chuàng)新金融精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)品與服務(wù)

寧夏精準(zhǔn)扶貧參與主體應(yīng)發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，不斷進(jìn)行金融創(chuàng)新，為貧困戶(hù)提供多樣化的金融服務(wù)。一是創(chuàng)新產(chǎn)品。探索實(shí)施“互助資金”、“好借好還”等小額信貸金融產(chǎn)品形式。二是創(chuàng)新金融服務(wù)手段。依托互聯(lián)網(wǎng)等移動(dòng)金融技術(shù)，在貧困地區(qū)積極推動(dòng)電話(huà)、手機(jī)、網(wǎng)上銀行等金融服務(wù)，構(gòu)建多層次金融基礎(chǔ)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（四）加大扶貧政策的宣傳

通過(guò)各種有效途徑加大精準(zhǔn)扶貧政策的宣傳。一是加強(qiáng)基層扶貧政策宣傳與宣講。加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)縣、鄉(xiāng)、村干部、建檔立卡貧困戶(hù)開(kāi)展扶貧知識(shí)培訓(xùn)，讓扶貧干部、貧困戶(hù)都能了解、會(huì)用、用好扶貧工具。二豐富宣傳形式與載體。充分運(yùn)用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、宣傳冊(cè)、金融網(wǎng)點(diǎn)、入戶(hù)宣傳等渠道及方式，將扶貧政策和扶貧知識(shí)送門(mén)入戶(hù)，有效提高宣傳覆蓋率。三是加強(qiáng)正向激勵(lì)，宣傳先進(jìn)典型。把宣傳扶貧脫貧工作融入到日常工作中，在全社會(huì)營(yíng)造精準(zhǔn)扶貧工作濃厚氛圍。

參考文獻(xiàn)：

[1]汪三貴，曾小溪等.中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)績(jī)效第三方評(píng)估簡(jiǎn)論—基于中國(guó)人民大學(xué)反貧困問(wèn)題研究中心的實(shí)踐[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（6）.

（作者單位為寧夏大學(xué)回族研究院、中國(guó)人民銀行銀川中心支行）