新形勢下我國行政文化創新對策研究

唐堅

【摘要】行政文化是在行政活動中呈現出的一種獨特的社會文化，是行政管理的靈魂所在。目前，我國的行政文化正處在現代型和傳統型互相結合與交替的階段，本文對新形勢下我國行政文化創新進行了深入研究，以期促進行政文化創新，形成現代化的行政文化。

【關鍵詞】新形勢；行政文化；創新

隨著我國經濟發展逐漸進入新常態，需要加速推動建立創新型政府。行政文化創新是建立創新型政府的“助推器”，為其提供了理念支撐、價值指引、理論引導以及精神動力等，對促進行政模式、行政理念以及行政制度的創新，建立創新型政府有著非常重要的意義。

一、行政文化概述

（一）行政文化的概念

行政文化指的是在行政實踐過程中所產生的、能夠直接體現行政實踐和行政關系的各類精神狀態、心理現象以及道德現象等，中心是行政價值取向。文化是一種較為繁雜的社會現象，在不一樣的生活領域中有著完全不一樣的內容與呈現方式，在行政實踐活動中便展示為行政文化。行政文化涵蓋了人們行政活動的信仰、態度、價值觀以及感情等，具體體現在人們的行政理念、行政思想、行政意識、行政原則、行政道德、行政心理以及行政價值中。行政文化的產生受到很多因素的影響，主要有歷史環境、民族特性、社會制度、文化背景以及文化心理等。

（二）行政文化的特點

1.歷史性。第一，行政文化的形成需要相應的社會環境，行政文化是人類社會不斷發展的重要產物。從人類的發展歷程來看，行政文化的形成需要以國家行政實踐活動為基礎，是國家、社會私有制以及階級等相關歷史現象的重要伴隨物。第二，行政文化伴隨著行政活動的發展而快速發展，不同歷史階段的行政活動均具備其對應的行政文化，同一階段不同的歷史環境同樣會導致行政文化出現相應的變化。

2.階級性。行政文化有著較為顯著的階級性。行政文化的階級性特點，其核心并非是以階級社會作為首要歷史條件，而是行政文化在階級社會當中，往往以相應的階級意志來呈現，通常是為特定的階級利益提供服務的。不同階級的行政文化，其階級性不但有著互相對抗、對立的一面，同樣還有著互相轉化、統一的一面，然而前者顯得更加直接，是階級性的重要組成部分。行政文化所具備的階級性特點，不但是現實階級關系的重要體現，還是傳統階級關系的展示。

3.民族性。行政文化的民族性特點，大都在相應行政文化的具體方式中顯現出來。行政文化通過民族形式與民族特點而快速發展，漸漸累積成傳統行政文化，形成行政文化的特點。因為所有形式的行政管理，其具體對象通常是由人和社會活動組成，所以，民族性對于行政活動以及行政文化有著非常重要的意義。在當前社會中，全球各個國家間的交往日益頻繁與復雜，維持行政文化的民族性，已經發展成全球各國高度重視的問題。

4.變動性。行政文化處在不斷改變與發展的過程中，其全新的文化成因不斷涌現，逐漸融入到行政文化的歷史長河之中，使得其具備更為豐富的形式和內容。并且，傳統形式的文化組成或許會隨著時代的變遷而逐漸消失或因條件改變而發生變化。

（三）新形勢下我國行政文化創新的重要意義

第一，行政文化創新是促進我國行政制度改革的重要基礎。行政制度改革與行政文化創新存在著極為密切的聯系，人們唯有充分認識到傳統行政制度存在的不足，以及理想行政制度的重要價值所在，才能及時改變行政態度、行政思想以及行政情感等，推動行政文化的發展與革新，才能使人們更加積極地去觀察、選取、采納以及出臺全新的行政制度和相關政策，促進行政制度向更加合理、高效的方向發展，推動新制定的行政制度更加容易獲得人們的認可和支持。

第二，行政文化創新是減少我國公共政策執行成本的重要方式。推進行政文化創新有助于減少政策的實施成本。政策制定與執行者需及時轉變思想、與時俱進，充分把握在社會發展過程中亟待處理的社會問題，制定出臺合理高效的公共政策，有助于增強執行人員對于相關政策的理解，進而加強政策執行工作的有效性、主動性以及積極性等，有益于減少政策的執行成本。

第三，行政文化創新是塑造政府形象的關鍵渠道。政府形象是人們對于政府部門所提供“公共產品”的內心體驗與直觀評價。優良的政府形象是政府部門社會管理、宏觀調控以及公共服務等能夠運用的核心資源，是降低政策制定負擔、減少政策落實阻力以及加強政策執行成效的重要源泉。

二、我國行政文化的發展現狀

現階段，我國的行政文化正處在現代型和傳統型相互交融的關鍵時期，政府行政人員的效率意識、開放意識、競爭意識以及法制意識等均獲得了較大程度的加強，政府工作的公開性、透明度同樣日益提升。但是，幾千年的中華文明史使得中國行政文化具有濃厚的歷史特點，傳統文化中以王權主義為中心、注重社會等級、注重形式主義等特點嚴重阻礙著中國行政文化的健康發展。所以，在我國社會轉型的關鍵時期，行政文化的改革與創新將會經歷一個復雜的過程。

第一，科學理性的行政文化和經驗型行政文化共存。在中國，農業經濟長時間處于統治地位，進而導致唯我獨尊、封閉保守的文化理念影響深遠，然而此種文化理念在行政領域的長久累積，產生了中國傳統社會依托經驗進行管理的形式以及經驗型行政文化理念。行政管理工作者通常依靠個人直覺、經驗來開展相關的行政管理活動，并不愿意和其他社會系統或是行政系統內部的組織進行交流，容易作出不當的行政決策，行政管理工作效率較低。隨著社會轉型進程的日益加速，一種全新的、科學理性的行政文化正在逐漸代替以往的經驗型行政文化，現代化行政管理需要在理性基礎上，以科學的行政流程、理性的思維模式以及合理的管理制度對政府事務進行合理高效的管理，此類管理思想所形成的行政成效在西方國家的公共行政中獲得了證實。所以，當前我國在思想文化領域內實現由經驗型向科學理性的行政文化變化是極為必要的，對于加強政府部門的行政管理能力有著非常重要的價值。

第二，法治行政文化和人治行政文化共存。人治的價值理念是我國傳統行政文化長時間累積的結果，是中國封建專制的重要產物。此理念是數千年封建專制的主要管理思想，在現代行政管理環節仍時有運用。恰如鄧小平同志所講的那樣：“把領導人說的話當做‘法，不贊成領導人的話叫做違法，領導人的話改變了，‘法也就跟著改變。”這一段話充分彰顯出了傳統行政文化的人治特點。人治體現在行政法制創建層面，便是將“法律”看作一種治民的方式，而并非是用于規范自身的一種工具，體現在人際關系層面便是“人情風”盛行，完全忽略了原則，亂搞裙帶關系，不但會對行政活動的公平、公正性造成影響，同時還會變成滋生貪污腐敗的溫床。在西方國家，法治理念因民主理念的明確而漸漸獲得政府與民眾的認同。我國政府已經將依法治國列入《憲法》之中，表明我國已經充分意識到了法治的迫切性與重要性。法治理念可以確保政府行政人員熟悉自身的職責范圍，依據相關法律行使權力，推進行政活動的程序化、標準化，提高行政管理的工作效率。

三、新形勢下我國行政文化創新的對策

（一）堅持以馬克思主義為指導

馬克思主義是無產階級認識與改造世界根本性的方法論與世界觀。行政文化的形成、結構、作用以及發展等，均離不開馬克思主義的引導。而且，馬克思主義中與國家、階級、法律、政治、文化、經濟以及組織等內容相關的觀點，為我國創新行政文化奠定了扎實的理論基礎。因此新形勢下我國行政文化的創新要始終堅持馬克思主義的指導，在行政系統內部全面推進行政心理、行政理念以及行政機制的更新，以現代化行政的基礎原理為引導，摒棄唯上意識、人治意識、官本位思想以及集權意識等，加強開放意識、創新意識、法制意識以及民主意識等。

（二）加快政府職能的轉變

政府部門的管理職能應該是掌舵而非劃槳。新公共管理理論提倡政府部門在公共行政管理實踐環節所承擔的責任是制定政策而非執行政策，也就是說，政府部門要將管理與具體執行分開。此做法有利于縮小政府部門的規模，降低政府的財政開支，提高工作效率。高效的政府并非是一個“實干”的政府，同樣也不是“執行”的政府，而是一個擅于進行“治理”的政府。

以上海浦東為例。目前，上海浦東在促進政府職能轉變方面主要采取以下措施：第一，始終堅持服務于國家發展戰略的基本準則。創建了上海自由貿易試驗區，這是國家在中國經濟與世界經濟跨入到轉型關鍵時期所制定的重大發展戰略。第二，準確看待社會與政府、市場與政府二者間所存在的聯系。浦東高度重視社會與政府、市場與政府兩者間的關系，盡可能地激發出社會與市場的活力。首先，要梳理清楚市場和政府間的聯系。改革高度關注充分、準確地行使政府職能，積極尋找市場功能與政府活動的最佳融合點，促進政府機構簡政放權、削減審批流程，營造一個平等、寬松的準入環境，激勵創業創新；創建起平等競爭的市場氛圍，保持優良的市場秩序，優化企業的發展環境。其次，要厘清社會和政府間的關系。改革著重于加強多元化的治理能力，增強基礎設施建設，促進管理“力量下沉、重心下移、權力下放”，充分發揮出專業組織所具備的作用，指導各種力量積極融入市場監管，摸索共享共建的多樣治理體系。第三，推進簡政放權、改善服務以及增強監管的相互融合。以自貿區建設為契機改造自身，其基本原則是“放管結合、簡政放權、優化服務”相互融合。需始終秉持“放活、放開、放到位”的準則，但并非是隨意、盲目的放任，而是需經過監管制度與方法的創新，加強監管效率，保持優良的市場秩序，創建起一個平穩、透明、公正以及可預期的社會環境。依靠高效的“管”來推動更加多的“放”。第四，以標準化、清單化、制度化、規范化推動改革。在促進政府職能轉變的具體環節，浦東全面迎合深層次開放的趨勢，汲取國際成功的經驗與做法，掌握基本規律，依照以清單化推動標準化、以標準化促進規范化、以規范化產生制度化的梯次進行改革，探索創建了“權力清單+負面清單+責任清單”的形式。

（三）加強國家公務員的精神文化建設

在全新的歷史時代，各級政府部門所面對的管理對象日趨多樣化：既有國營企業，又有民營企業；不但有國內投資者，同時還有國外投資者。其活動范圍不但跨越了省區，或許還跨越了國界。不管是自然人還是獨立法人，其法律意識、公民意識等均有了較大程度的加強。各級政府或者中央政府所做出的行政行為若違背了法律，則隨時可能成為法庭的被告。全新的社會環境需要政府行政人員擺脫傳統行政文化理念的約束，不再將自己當作能夠隨意控制民意的父母官，而是承擔某種公職的一般公民；政府部門的行政活動不但需接受法律的規范，同時還需承擔相應的法律責任。從法律地位層面而言，政府行政人員和一般公民完全相同的，在國家法律面前，擁有完全一致的權利，肩負著平等的義務。因此需要教育政府公務人員牢牢樹立起普通公民的價值理念。

以上海浦東為例，在公務員精神的培養與弘揚過程中，浦東的人事、組織部門需要密切融合浦東發展的整體布局，始終秉持“以一流精神打造一流團隊，以一流團隊弘揚一流精神”，始終堅持以教育為基礎、以文化為靈魂、以實踐為根本、以制度為重心，運用各類高效方法，逐漸加強政府公務員精神的思想底蘊，打牢實踐基礎，豐富文化內涵，創建一個支撐公務員精神的機制，全面培養與傳揚具備中國特色、時代特點以及浦東特質的公務員精神，盡可能建立起一支在工作上有本事、政治上靠得住以及作風素質過硬的公務員團隊，以推動浦東能夠在更高的起點上獲得又好又快的發展。

（四）創建高效的行政體系

治理型行政文化是非常高效的行政文化，是行政組織現代化建設的需求，與外部利益有關人員創建起的合作網絡同樣對于行政效率有著更高的需求。

第一，改善行政組織結構。深入推進行政改革，創建起“強而精”的政府，要做到以下兩點：一是服務第一。政府部門的作用應該是掌舵而非劃槳。政府部門所提供的服務主要有兩種：一種是在國營部門與民營部門間搭建溝通的橋梁，激勵民營企業積極投資公共事業；一種是提供信息服務，定期向全社會公布相關信息。二是激勵競爭。將競爭體制融入到提供服務當中去，競爭雖然無法解決所有的問題，然而在解決官僚主義問題時能產生非常好的效果。

第二，改善行政組織網絡。大部分公共事務并非某一個行政轄區可以妥善處理的，比如廢物排放、污水處理、供水供電以及公共交通等相關事務的處理便需多個轄區的政府部門共同協作。如此便會使得政府之間的關系從最初的縱向權力區分轉變成一種極為繁雜的共同肩負與協作處理問題的合作機制。很多行政性與政策性的公共事務不單單涉及到某一個行政人員或者社區，還會造成與其他相關部門或者行政人員間職能的交叉。所以，改善行政組織網絡可以較好地改進行政管理的工作效率。我國部分城市行政服務中心的建立恰是此類高效行政的重要表現。以上海浦東為例，綜合行政服務中心以概括歸納全程辦事代理機制為基礎，創新性地實施跨部門并聯審批工作制度。此工作制度有著以下兩個特點：其一，以對現行政策法規的適當修改為基礎，針對牽扯到多個部門的行政程序實施融合；其二，達到各個部門間的全程辦事代理，也就是“一個單位的窗口進、窗口出”。上海浦東的行政服務中心根據辦理事項的不同而開設了相應的服務窗口，將35個進廳單位依次設置為基建項目服務廳、法人登記服務廳、社保法律援助服務廳、農業發展服務廳以及社會發展服務廳等，在較大程度上方便了人民群眾。

（五）加強制度建設

第一，深入群眾制度。深入群眾制度指的是政府工作者要深入到人民群眾當中，和民眾打成一片，充分了解人民群眾的日常生活，關心民眾疾苦，及時為群眾解決問題，培養群眾感情，同時牢牢樹立起為人民服務的理念。

第二，學習制度。要將較為先進的行政文化轉變成政府工作者的思想理念，學習教育是不可或缺的，學習制度便是為此目的而創建的，指的是安排政府行政人員進行學習、教育以及培訓等，使其具備較為先進的行政思想理念的規定與辦法。學習制度的具體內容主要有參加人員、內容、時間、預期成效以及考評體系等。

第三，激勵制度。激勵制度指的是鼓勵行政人員樹立起較為先進的行政思想理念與行為模式相關的制度規定。在之前的深入群眾制度與學習制度當中，已或多或少地包含了與激勵制度相關的內容，對于那些能夠深入到人民群眾中努力學習的行政人員需給予相應的精神與物質獎勵，這是激勵的重要方式，按照強化理論便是積極性的強化，即為行為的結果提供科學的薪酬與獎勵，或者提高人們對于行為結果的期望值，以推動此種行為反復出現。第二種強化便是消極性的強化，即經過相應的形式比如處罰等，以避免某種不好或者不理想活動的持續出現。

四、結語

總而言之，行政文化創新是一個繁雜、動態以及長期性的系統化工程。隨著經濟社會的迅速發展，行政文化必然會被賦予全新的內容與含義。所以，需要扎根于國家治理機制與治理能力現代化建設當中，消除傳統的保守型、全能型、命令型以及人治型的行政文化，轉向創新型、服務型、廉政型、法治型以及效能型的行政文化。通過創新行政文化以提高政府的執政水平、加強政府部門的治理能力，實現政府治理的高效化。

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【作者單位：中國共產黨上海市浦東新區委員會黨校（上海市浦東新區行政學院）】