新時代高校貫徹落實《中華人民共和國監察法》路徑

林更茂 張繼坡

[摘 要] 黨的十九大指出，要構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，為構建新時代中國特色的監督體系和制度指明了方向。《中華人民共和國監察法》的頒布，強化了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的有機統一，體現了黨和國家監察體系的相互依存、相互補充的辯證聯系。新時代高校貫徹落實《中華人民共和國監察法》，要從“健全高校監督體系、完善高校監察制度建設、優化高校監察運行機制”三個方面共同發力，為推進反腐制度化、法治化探索有效路徑。

[關鍵詞] 監察法；國家監委；高校；制度建設；監察體系

[中圖分類號] G647 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2019）02-0048-06

黨的十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想作為黨的指導思想，黨和國家的事業開啟了新時代，踏上了新征程[1]。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》），這是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的重要體現，是現階段落實黨中央關于深化國家監察體制改革決策部署的重大舉措。作為反腐敗國家立法，《監察法》的通過意味著國家監察體制改革成果進一步固化為法律制度，是科學立法、民主立法、依法立法的生動實踐，是強力推進反腐制度化、法制化的本質要求，也是全面推進依法治國的重要舉措。因此，開展新時代高校貫徹落實《監察法》的路徑研究，是一項具有積極意義的重要任務。

一、優化高校監察機構，健全高校監督體系

黨的十八大以來，中央通過“管黨治黨責任全覆蓋、巡視巡察全覆蓋、派駐監督全覆蓋”實現了黨內監督全覆蓋，這必然要求國家監察同樣實現全覆蓋。不言而喻，《監察法》是著眼于加強黨對反腐敗工作的集中統一領導、健全黨和國家監督體系而做出的從上至下的深化監察體制改革的部署，是落實國家監察全覆蓋要求的重要舉措。新時代高校落實《監察法》，要順應改革，提早布局，改革優化監察機構，健全完善校內監督體系。

（一）從成立國家監委的初衷來審視高校監察機構的優化

制定《監察法》是深化國家監察體制改革的內在要求和重要環節，其第七條明確指出：國家監察委員會是最高監察機關，省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區設立監察委員會[2]。因此從目標任務來看，《監察法》的立法目的是堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，完善黨和國家的自我監督體制，實現自我凈化；而成立國家監察委員會，在行政監察制度基礎上創設獨立于行政機關的監察機關，并賦予其監察權，目的在于擴展和完善黨和國家的監督范圍，使所有行使公權力的公職人員都被納入黨和國家的監督體系之下。

新形勢下，黨內監督已對所有黨組織和黨員實現了全覆蓋。相應地，國家層面的監察體系也應當延伸監督范圍，依法將黨內監督范圍之外的行使公權力的公職人員納入監察序列。將原監察行政部門、預防腐敗局以及檢察機關反貪污賄賂機構等予以整合，組建國家和地方各級監察委員會，與黨的紀律檢查委員會合署辦公，直接向黨中央和相應地方黨委負責，可以使監察對象由“狹義”轉為“廣義”，補齊行政監察范圍過窄的“空白”和短板，有效解決反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題，健全完善黨領導反腐敗工作的體制機制，真正把權力關進制度的籠子。

黨的十八大以來，高校黨組織全面落實從嚴治黨主體責任，管黨治黨取得新成績、新經驗，風清氣正的高等教育政治生態正在形成。但是，腐敗案件仍時有發生，現有的高校監督機構和體系顯得“軟弱無力”，存在積極預警預防能力不足、及時發現問題能力不足、高效處置問題能力不足、警示懲戒教育能力不足、主體多元監控能力不足、可操作化經驗能力不足等問題。因此，新時代高校深入貫徹落實《監察法》，總結現有高校監督檢查工作的有益經驗，直面高校監督機制存在的各種問題，不斷優化監督體系，這是當前做好高校反腐敗工作的當務之急。

（二）創新完善高校監督體系

高校創新完善監督體系，優化自我監督的有效途徑，要從四個方面發力：一是深入踐行中國特色國家監察體制改革方略，依照規定優化并建立相對獨立的監察機構，加強對高校自身的監督。按照“堅持以改革創新精神研究新情況、探索新辦法、解決新問題，積極推進反腐倡廉實踐創新、理論創新和制度創新”新要求，可借鑒相關監督機構在局部區域先行試點“垂直領導”的體制，以解決監督不得力的瓶頸問題。二是要探索建立紀檢、監察、信訪、組織、審計、財務、工會等多部門協同的監督體系，優化監督主體配置，使職能、人員、工作實現深度融合。三是建立巡視巡察上下聯動監督網，讓利劍作用更加彰顯。應按照2018年全國教育系統全面從嚴治黨工作視頻會議提出的推動直屬高校黨委對二級單位黨組織開展巡察工作的要求[3]，借鑒教育部巡視制度，建立高校專職巡察機構，對所屬二級單位領導班子進行巡察。采用隨機調研訪談、征求意見、查閱材料等多種深入基層的方式抓早抓小，使協同監督機制更加有效管用。四是強化相關職能部門職能監督的作用。敦促相關主責部門切實履行職責，使人人既是監督者，又是被監督者，構筑健全的監督網，使公權力徹底暴露在陽光下。

二、完善高校監察制度建設，將制度優勢轉化為治理效能

黨內監督與國家層面的監察既是內在統一的，又在各方面相互補充。制定《監察法》，建立覆蓋完備的監察體系，就是從頂層設計的角度拓寬黨內監督覆蓋不到位的范圍，將所有行使公權力的公職人員納入國家監察范圍，把公權力完全關進制度的籠子，把制度優勢轉化為提高治理能力的效能，體現依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監察的辯證統一。

（一）完善高校監察法規制度體系

教育行政部門應在立足《監察法》的基礎上，及時推動制訂《教育監察法》或《高等學校黨員干部監察工作條例》等法規，使高校監察工作具有針對性和可操作性。高校應及時總結國內外教育執法與監督的經驗，并充分考慮我國新時代國情，破解高校國家監察機構設置于法無據的難題，建立符合高校實際的教育監督執法機制，健全教育監察制度、教育執法檢查制度等，進一步完善《監察法》和國家監委體制背景下的高校監察制度體系，保證教育法律法規的貫徹實施。

（二）高校監察制度要明確監察對象

目前，高校行政監察主要限于對行政部門及其工作人員的監督，覆蓋面較窄。黨的十八屆六中全會公報中提出的“黨風廉潔建設”與以往“黨風廉政建設”的提法相比較，由“廉政”向“廉潔”的轉變，意味著反腐敗已由主要面向黨政系統向所有掌握公共職權層面的人員擴展。《監察法》也明確指出，擴大監察范圍，豐富監察手段，將行使公權力的公職人員統一納入監察范圍。除了“中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員”以外，明確了“參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；國有企業管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員”[2]都屬于監察對象。

高校要依據《監察法》，更加側重對權力行使的全過程監管，進一步優化監察制度建設，聚焦監督對象，立足解決反腐敗斗爭中存在的力量分散、監察范圍過窄、紀法銜接不暢、權威效能不高等突出問題，把制度優勢轉化為治理效能，推進治理體系和治理能力現代化。

（三）高校監察制度設計要聚焦主體職責

《監察法》根據國家監察體制改革方案，進一步聚焦了監察職能定位，在第十一條規定了監委依法履行監督、調查、處置3項職責。《監察法》從正面對監督內容作出規定，既包括廉政教育，也包括秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況，體現了監督內容的包容性；《監察法》的調查職責聚焦的是涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等7類職務違法和職務犯罪行為，針對性、可操作性強；關于處置，《監察法》規定對違法的公職人員可以依法給予政務處分；對履行職責不力、失職失責的領導人員可以問責；對涉嫌職務犯罪的，要將調查結果移送人民檢察院；對監察對象所在單位可以提出監察建議。

為此，高校貫徹落實《監察法》，在制度設計上要聚焦明晰監督職責。在紀委監委合署辦公的背景下，高校要將紀委的監督、執紀、問責與監委的監督、調查、處置對應起來，在指導思想、基本原則上保持一致，既要有區別又要有協調。高校一定要準確把握、高度重視監委的日常監督職責，把紀委監督與監委監督貫通起來，突出懲前毖后、治病救人，抓早抓小、動輒則咎的實效[4]，強化紀法貫通、法法銜接，探索構建權威高效的體制機制，把制度優勢真正轉化成治理效能。

三、優化高校監察運行機制，以良法促善治

《監察法》更側重對權力行使的全過程監管，包括教育、管理、監督。高校在落實《監察法》過程中要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以黨的政治建設為統領，全面推進黨的各項建設，進一步優化高校監察運行機制，以良法促善治。

（一）理順監管關系，發揮監督合力

目前許多國外的高校都建有與國情相符的內部監督機構，如日本設立了監事會、評議會，韓國設立了評議委員會、懲戒委員會、預算和決算委員會，印度設立了大學撥款委員會等，其職能范圍覆蓋了教學質量、人事制度、招生工作、財務管理、學生管理等方方面面，從制度上保證了學校各項工作規范、廉潔、正常開展。

《監察法》出臺后，為理順高校監管關系提供了強力支撐。高校黨委可以發揮高校黨組織的政治優勢，堅決貫徹執行黨的基本路線，確保高校發展的社會主義方向。以校長為首的行政管理系統應該充分發揮對學校教學、科研等學術活動的保障、支持、協調功能，服務學術進步，服務學校發展，防止行政權力過度無序主導，抑制學術權力和民主監督的熱情和能力。教授治學就要真正發揮教代會的作用，通過制度化和規范化，讓廣大教師充分參與到學校的實際管理中，確立和保證學術性權力在學校民主決策和管理中的地位和作用。同時，高校應該完善紀檢、監察、審計等職能部門監督以及教職工代表大會、民主黨派、群眾監督、輿論監督等機構設置，擴大監督體制的有效范圍，提高監督體系的整體效能，使各主體的監督權利落到實處。同時也要注意，必須確保各個監督部門履行好自己的監督權利與義務，避免“缺位”“越位”現象。

在理順高校的內部監管關系的同時，高校還應充分發揮外部力量優化監察運行機制。高校可以根據國情、校情，既可以與第三方非教育機構合作合力監督，也可以與其他高校聯合交叉監督。可嘗試與社會上的其他高校、媒體、社團等社會組織搭建交流平臺，互相學習、互相監督，進而發揮黨內外、校內外的各方力量，解決監督主體單一、民主參與的范圍與途徑不廣等問題，最終形成“黨委領導、校長治校、教授治學、社會參與”的高校監察新機制。

（二）優化紀委的組織協調職能

高校貫徹落實《監察法》，組織校內各部門、各單位開展制度建設是重要方面。一是保證紀委充分發揮組織協調作用，貫徹落實好廉政風險防控、黨風廉政建設和反腐敗工作的各項規劃、舉措、制度等，并切實開展定期督辦檢查，保證各項制度和舉措不折不扣地落到實處。二是圍繞廉政風險的易發多發環節和部位，協助和敦促相關單位和部門建立和完善相關管理制度，盡最大可能防范各類廉政風險點，實現決策、執行、監督既相互協調，又相互制衡[5]。三是將制度管理與教育、監督相統一。在《監察法》實施過程中，制度執行與廉潔教育、廉政監督是各有側重而相互統一的。紀委以廉政風險防范管理機制為依托，搭建高校廉潔建設的制度管理平臺，用日常和專題教育、常規和專項監督等舉措促進黨風廉政制度的落實，又用黨風廉政制度保障廉政教育的開展和廉政監督的實施。

（三）完善高校干部監督運行機制

領導干部是高校監督的重要對象，是關鍵的少數。必須通過有效監督監察，落實好政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，嚴肅查處腐敗問題。一是完善黨內監督和多主體監督相統一。新形勢下，高校要以黨內監督帶動其他主體參與的監督，積極暢通人民群眾建言獻策和批評監督渠道，充分發揮群眾監督、輿論監督作用。二是拓展深化高校校務公開。校務公開是實行監督的重要環節，是對高校行政管理人員實行監督的重要途徑。校務公開的內容不僅要有“三重一大”事項，還包括高校領導班子成員以及各職能部門負責人、二級學院領導班子成員特別是一把手的年度考核、民主評議和廉潔自律情況；“三公”經費使用等也要向全校師生公開，保障師生擁有知情權。三是優化高校領導干部問責制。目前，高校的領導干部問責對象集中在處級以上領導干部，范圍沒有做到全員覆蓋，與《監察法》的對接不夠；問責主體一般是高校黨委、行政部門，責任追究主體比較單一，沒有實現多元化；同體問責較多，異體問責較少，如教師、學生、新聞媒體、政府等利益相關的組織和個人對高校領導干部的問責還稍顯不夠。因此急需建立內外互補的多元問責機制，緊緊咬住“責任”二字，堅決落實“從嚴”要求，充分用好“問責”利器，在深化“三轉”上見真招，在強化監督上出實招，在鐵面執紀上出新招，在嚴肅問責上出硬招，從全流程、全方位、全主體等方面共同努力，構筑新型高校監督運行機制，為建設一流高校打造強有力的基礎。

[參考文獻]

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]中華人民共和國監察法[M].北京：中國方正出版社，2018.

[3]2018年教育系統全面從嚴治黨工作視頻會議召開[EB/OL].教育部網站，2018-03-01.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/moe_1485/201803/t20180301_328397.html.

[4]馬森述.深刻認識監察法的重大意義 準確把握科學內涵[EB/OL].中央紀委國家監委網站.http：//v.ccdi.gov.cn/zxft/masenshu/index.sht-ml.

[5]林更茂，張繼坡.廉政風險防范管理：完善紀委組織協調職能的現實訴求[J].領導科學論壇，2014，（5）.

[責任編輯：胡 梁]

Abstract： It was pointed out on the 19th National Congress of the Communist Party of China that a supervision system featured in comprehensive coverage， authoritative and efficient performance under the unified leadership of the Party shall be established. Which conducts the direction for constructing a supervision system with Chinese characteristics in the new era. The promulgation of the Supervision Law of the People's Republic of China has strengthened the organic unity of comprehensively deepening reforms， comprehensively governing the country according to law， and comprehensively administering the party strictly， and embodies the dialectical connection between the party and the state's supervisory system. In the new era， the implementation of the Supervision Law of the People's Republic of China should be jointly carried out from the three aspects of "improving the supervision system of colleges and universities， improving the construction of supervision systems in colleges and universities， and optimizing the supervision operation mechanism of colleges and universities"， and effectively explore ways to promote anti-corruption institutionalization and ruling by law.

Keywords： Supervision Law； National Supervisory Committee； Colleges and Universities； System Construction； Supervision System