高校業務層面內部控制建設探究

龍哲

摘要：2012年12月，為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，財政部制定了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，自2014年1月1日起施行。規范自施行至今已有5年時間，但高校在業務層面內控建設推進過程中依然存在不少問題，對于如何解決這些問題，提升高校治理水平，成為了高校管理部門面臨的重要課題。本文闡述了高校內部控制建設的必要性，以及高校業務層面內部控制存在的問題，最終提出高校業務層面內部控制建設的建議。

關鍵詞：高校;業務層面;內部控制

2012年12月，為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，財政部制定了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱“規范”），自2014年1月1日起施行。規范自施行至今已有近5年，但高校在業務層面內控建設推進過程中依然存在不少問題，對于如何解決這些問題，國內已有不少思考和研究，但由于高校內部控制建設與當地的經濟社會現狀、政府部門管理要求、高校原有基礎及發展規劃等實際情況密切相關，如何建設高校業務層面內部控制，提升治理水平，成為了高校管理部門面臨的重要課題。

一、加強高校內部控制建設的必要性

內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。內部控制包括單位層面內部控制和業務層面內部控制，業務層面內部控制包括預算管理情況、收支管理情況、政府采購管理情況、資產管理情況、建設項目管理情況、合同管理情況和其他情況。

內部控制是保障組織權利規范有序、科學高效運行的有效手段，是組織目標實現的長效保障機制，也是廉政風險防控機制建設的一部分。高校內部控制建設也是依法治校的要求，有利于建立和完善現代高校制度，規范內部經濟和業務活動，強化對內部權力運行的制約，防止內部權利濫用;有利于建立健全科學高效的制約和監督體系，促進內部治理水平不斷提高，保障高校各項經濟活動穩健高效運行。為積極響應國家和省市有關加強高校管理治理水平的行動計劃，進一步加強內部控制建設已成為高校加強風險管控以及提升治理水平的必修課和當務之急。

二、高校業務層面內部控制現狀和存在的問題

規范出臺后，各高校都相繼出臺或修訂了多項管理制度和流程，有效提高了內部控制水平，但內控控制的業務層面仍然存在諸多缺陷和問題，主要包括：

（一）預算編制不科學，預算執行進度慢、效率低，預算結轉結余金額大

高校各部門編制的年度預算不科學，無法完全與年度工作計劃相呼應，常常出現漏項，項目名稱過大或者過細，項目金額的計算依據不合理，存在嚴重的先要錢后分配項目的情況，預算調整頻繁，執行進度慢，年末結轉結余金額大，績效意識淡薄，預算執行結果缺乏考核和獎懲。

（二）非稅收入未及時足額收繳，部分支出事項無歸口部門管理、未制定專項資金管理制度

收入管理方面存在未按要求及時將收入上繳財政、截留財政收入等現象。支出管理方面，存在部分支出事項沒有歸口的部門管理，也未制訂專項的資金管理制度，導致支出時無據可依，隨意性較大。

（三）采購效率低下、超預算采購

采購預算執行效率低下、執行不規范，預算審批與支付審核環節不嚴格，存在超預算支付以及未按預算經費渠道來進行支付的情況。

（四）資產賬實不符、管理漏洞多，資產經營效益低下，國有資源出租出借未按規定進行招投標

高校各部門的資產管理職能分散、主體缺位、互相推諉，造成職責界定和管理比較混亂的現象，資產存在采購預算編制不精準、超標準配置、低效運轉、長期閑置、經營不規范等情況;固定資產仍存在賬賬、財實不符的問題;未制定與無形資產管理相關的制度，無法對商標、專利技術和土地使用權等進行有效利用和管理;材料等低值易耗品的財務管理與實物管理相脫節;資產經營效益低下，國有資源出租出借未按規定進行統一招投標。

（五）合同管理存在漏洞

高校無歸口部門統一管理所有與收支有關的經濟合同，部分經濟合同未經財務部門審核及備案，沒有安排專人進行合同執行的監督，導致與合同有關的收入應收未收，費用和支出應付未付，增加了高校的違約風險和資金風險。

（六）建設管理存在漏洞

高校建設項目存在未按程序立項、預算調整頻繁、超期建設、超概算建設的情況，而且由于建設管理問題導致的訴訟也非常多，極大加重高校的管理壓力，增加管理成本。

（七）內部控制信息化系統不完善，各控制模塊存在脫節等。

高校內部控制系統模塊繁多，主要的模塊有預算管理、財務核算、網上報銷、薪酬個稅、收費管理、采購管理、資產管理、基建項目管理、合同管理等，再加上各地方政府有不同的政策，高校的個體性差異也很大，導致至今沒有一個一體化系統可以全部滿足所有高校的管理需求，所以內部控制過程中的不同模塊往往由不同公司的系統進行管理，相互之間的脫節現象嚴重，無法形成一體化的有效閉環。

三、高校業務層面內部控制建設的建議

（一）突出預算管理核心職能作用，全面提升預算執行力和約束力

預算管理是財務管理的核心，具有統率財務工作的功能，提升財務管理水平需要預算管理來支撐;預算管理抓細、抓到位，財務管理就會順、就會有效。

1.抓早抓細抓嚴預算編制。預算編制是常規性工作，應充分運用預算項目庫的理念，各預算項目要提前申報、提前評審論證、提前申請入庫備選、提前明確計劃、提前細化分配、提前納入預算編制，以中期（一般為三年）滾動項目庫的編制為基礎編制中期財務規劃;要特別強調項目入庫前的評審論證，預算一定金額規模以上的項目應納入績效管理，改變以往先有資金后有項目、項目不細不實的現象;要更加嚴格控制預算追加和調整，尤其是支出項目和內容的調整。

2.加快預算執行進度，提高預算執行效果。各預算執行部門要切實承擔起預算執行的主體責任，嚴格按照國家有關年末結轉結余資金規模占年度預算比例不超過9%的要求，狠抓預算執行進度，對于違反《預算法》有關預算執行時限要求的直接責任人員要依法給予處分;建立預算安排與部門經費使用績效考評掛鉤，預算績效考評結果與部門及個人年度考核相結合的機制，對于預算執行效率高、績效好的部門和項目給予獎勵，對于預算執行進度慢、績效差的部門和項目給予處罰。

（二）完善經濟責任制，分清權責

隨著事業的快速發展，高校內部管理形勢也發生了很大變化，校內財經和資產管理復雜多樣，多校區管理、二級學院改革等使管理跨度加大、難度增加，也更加需要完善經濟責任制。建立經濟責任制關鍵是劃分財權關系，明確財權責任，做到權責對應。按照校內管理層次，進一步規范建立起校長、主管財務工作的副校長、分管校領導、財務處、歸口管理部門負責人、部門（院系）負責人、財務經辦人員等若干個層次的各級經濟責任制，把財務責任，如項目資金預算執行責任，分解到項目，分解到崗位和人，各司其職，各負其責，同時互相約束，協同防范財務風險。

（三）加強收支管理和合同管理，做好應收盡收、應支盡支

1.嚴格按照財政“收支兩條線”的管理規定，將高校的各項收入及時上繳財政后再申請返撥，尤其是年末結賬前，必須預留財務結算的時間，將所有的應繳國庫款和應繳財政專戶款上繳完畢，不留余額。支出管理方面，應將高校的支出按照支出的內容和實質劃分至不同的歸口部門進行監督和管理，并結合國家和地方的具體要求和規定建立符合高校實際情況的有效的專項資金管理制度，以作為財務人員審核支出規范性和合理性的依據。對于敏感性的支出（如“三公”經費），除加強制度建設和流程管理外，還要按規定進行公開，提高支出的透明度。

2.高校應設置專門的部門統一管理所有與收支有關的經濟合同，建立合同的簽訂審批流程，所有涉及到收支經濟業務的合同必須經過財務部門的審核及備案，并安排專人對合同的執行情況進行監督，做到與經濟合同有關的收入應收未收，費用和支出應付未付。

（四）完善高校資產管理制度體系，提升管理的規范化、制度化水平

1.高校應設立專職資產管理部門，作為高校國有資產各環節的統一管理部門，負責統一制度、統一平臺、統一流程、統一資產報表，并統一負責采購招投標工作。

2.根據資產類別，設置相應的資產歸口管理執行部門，如為辦公室、教務處、科研處、基建處、后勤處、信息技術中心、圖書館等，按照高校資產管理的統一要求結合部門職責，資產歸口管理執行部門負責相應類別資產的采購論證、使用情況監督等，并制定工作細則和流程;尤其應設置或明確負責高校經營性資產的經營部門，以提高國有資產的收益能力。

3.建設統一、科學有效的信息化管理平臺，以實現各類資產的全過程信息化管理，并對資產從采購、配置、使用、調撥、折舊和處置等各個環節的動態管理，為高校決策和管理提供依據。

（五）加強基建項目管理，積極防范項目風險

嚴格按照國家和地方有關基建項目立項的要求開展基建項目的前期工作，按程序報建報批，基建部門應積極與政府有關部門進行協調溝通，爭取提高前期工作的效率。建設管理過程中高校應充分發揮自身作為甲方和政府部門、監理等第三方的監督監管作用，規范項目預算調整的程序，防止先斬后奏，防止超概算建設;積極協調建設過程中出現的勞務或工程款糾紛問題，及時通過協調或者法律手段解決。建設完成后要及時完成結算、審計、決算等工作，將在建工程結轉固定資產，避免出現在建工程長期掛賬的情況。

（六）加強內部控制一體化系統建設，與高校各類信息實現互通共享

內部控制制度和流程的執行需要信息化系統來落地和實現，高校必須加強內部控制一體化系統的建設，對各控制模塊進行統一規劃、設計和建設。有自主開發軟件能力的高校可以進行自主研發，如果研發能力不夠可以尋找軟件公司進行合作開發，以滿足高校自身的個性化管理需求。在內部控制研發的過程中還必須考慮與高校的其他管理系統（如人事管理、學生管理、教務管理、科研管理、后勤管理等）的銜接與信息共享，建設高校信息一體化統一門戶，讓師生可以享受信息科技為工作與學習帶來的高效、便捷與安全。

（七）建設培養高素質的內部控制團隊

內部控制是一項非常復雜的專業性工作，高校應為內控相關部門配置足夠的財務、經濟、法律、項目管理、計算機等方面的專業技術人才，加強管理隊伍培訓和建設;高校各二級部門（院系部）也應加強管理人員隊伍建設，加強培訓，不斷提高管理人員隊伍素質和水平。

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