新時代完善我國現代公共文化服務體系的政策建議

司文濤 牛家儒

[摘 要]十八大以來，我國公共文化服務體系建設取得明顯成效。進入新時代，面對新興技術在公共文化服務領域應用的廣度和深度不斷拓展，群眾多元化、多層次、個性化的公共文化需求日益增強，中央與地方財政事權和支出責任劃分改革深入推進等新形勢，迫切要求加快構建和完善現代公共文化服務體系。文章建議：提高公共文化設施服務水平，深入推進公共文化服務數字化建設，激發各類社會主體參與積極性，加強公共文化服務人才隊伍建設，完善績效考核與激勵機制。

[關鍵詞]公共文化服務;新形勢;公共文化云

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.001

1 引 言

公共文化服務是指由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務。十八大以來，在黨中央、國務院高度重視下，我國公共文化服務體系建設取得顯著成效，呈現出整體推進、重點突破、全面提升的良好發展態勢，公共文化服務效能明顯提高，人民群眾精神文化生活不斷改善。然而，與當前經濟社會發展水平和人民群眾日益增長的精神文化需求相比，與構建現代公共文化服務體系的目標相比，公共文化服務體系建設水平仍需提高。因此，進入新時代，加快構建和完善現代公共文化服務體系，是豐富人民群眾精神文化生活、全面推進文化發展改革的必然要求，也是弘揚社會主義核心價值觀、增強文化自信、建設社會主義文化強國的重大任務。

2 十八大以來現代公共文化服務體系建設取得明顯成效

2.1 “1+2+N”的法律和制度體系框架初步形成

十八大以來，特別是2014年國家公共文化服務體系建設協調組成立以來，我國不斷加強公共文化服務領域的頂層設計，形成了“1+2+N”的制度框架體系。其中，“1”是指2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，對加快構建現代公共文化服務體系作出了全面部署?！?”是指兩部法律，2017年3月1日 ，《公共文化服務保障法》正式實施，這是我國文化領域出臺的第一部具有綜合性、全局性、基礎性的法律條文;2018年1月1日，《公共圖書館法》正式施行，對促進公共圖書館事業發展，保障人民群眾基本文化權益具有重大意義?！癗”是指十八大以來，文化部等部門出臺的一系列公共文化服務相關法規、部門章程、規范性文件等，初步形成了公共文化法律法規政策體系，為我國加快構建現代公共文化服務體系提供了系統的制度保障。

2.2 國家公共文化服務體系示范區（項目）創建有序推進

2010年，文化部聯合財政部出臺《關于開展國家公共文化服務體示范區（項目）創建工作的通知》（文社文發〔2010〕49號），指出要分類指導東、中、西部和城鄉基層文化建設，充分發揮典型示范作用，推動我國公共文化服務體系建設科學發展。同時明確示范區創建應結合當地實際，積極落實創建標準，制定創建方案，探索建立覆蓋城鄉、便捷高效、?；?、促公平的現代公共文化服務體系;示范項目創建應聚焦公共文化服務體系的某一方面進行探索和實踐。截至2018年3月底，我國已開展了四批國家公共文化服務體系示范區（項目）創建工作。其中，共認定示范區120個，示范項目203個，形成了諸多典型經驗，示范區（項目）創建為完善我國公共文化服務體系提供了實踐示范和制度建設經驗，取得了積極成效。

2.3 公共文化服務設施持續完善

截至2016年末，全國群眾文化機構（文化館、綜合性文化中心、群眾藝術館、文化站）數量達到44497個，比2015年增加206個，其中，鄉鎮綜合文化站34240個，占全國群眾文化機構總量的76.9%;公共圖書館3153個，比2012年增長2.5%;博物館4109個，比2012年增長33.9%，全國平均每萬人群眾文化設施建筑面積達到288.64平方米，比2015年增加8.69平方米。同時。公共文化設施服務能力顯著增強。2016年全國群眾文化機構共組織開展各類文化活動183.97萬場次，同比增長10.6%;服務人次57896萬，同比增長5.6%。

2.4 公共文化服務均衡協調發展取得明顯成效

十八大以來，國家堅持“重心下移、共建共享”，基本建成了國家、省、市、縣、鄉（街道）、村（社區）六級公共文化服務網絡。

城鄉之間，不斷完善公共文化服務聯動發展機制。統籌推進公共文化設施布局與建設，以縣級圖書館和文化館為中心推進總分館制建設，整合資源建設基層綜合性文化服務中心;推進城鄉“結對子、種文化”，大力開展流動服務，重視城市對農村公共文化服務的幫扶力度，打通了公共文化服務“最后一公里”。

區域之間，不斷加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區公共文化服務的扶持力度。2015年，原文化部聯合國家發改委、財政部等出臺《“十三五”時期貧困地區公共文化服務體系建設規劃綱要》，從設施建設、服務內容、服務效能、數字化、人才隊伍建設、文化幫扶等六個方面明確了推動貧困地區公共文化服務建設的具體措施。

人群之間，將未成年人、老年人、殘疾人和流動人口等特殊群體的公共文化服務權益納入《公共文化服務保障法》予以保障。以農民工為例，2015年以來，國家層面研究、制定、完善相關政策措施，著力保障農民工基本文化權益，致力于全面實現農民工平等享受城鎮基本公共文化服務（見表1）。

2.5 數字文化建設水平不斷提高

為適應信息化、數字化、網絡化發展需要，2002年以來，原文化部、財政部組織實施了全國文化信息資源共享工程、數字圖書館推廣工程以及公共電子閱覽室建設工程三大基礎性數字文化工程，并于2015年出臺《公共數字文化工程管理辦法》予以保障。另外，原文化部于2015—2016年分兩批累計啟動了25家數字文化館試點，通過數字化服務，進一步拓展、提升了文化館全民藝術普及職能，基本形成了《數字文化館建設工作指南》。截至2016年底，全國已基本建成33個國家公共文化數字支撐平臺省級平臺，初步具備了資源共享、應用集成、網絡分發、評估管理等功能。2017年11月，國家公共文化云 公共文化云是由文化部公共文化司指導，文化部全國公共文化發展中心具體建設，具體包括云網站、微信號、移動客戶端，具有資源點播、服務點單、活動預約、場館導航、共享直播等功能。正式開通，旨在整合三大基礎性數字文化工程，實現全國各級各類公共文化機構互聯互通，資源和服務共建共享。

依托三大數字文化工程，國家和地方打造了一批惠民文化服務品牌，如“邊疆萬里數字文化長廊”、“中國文化網絡電視”、國家圖書館“國圖公開課”、上海“文化嘉定云”、重慶 “公共文化物聯網”、浙江嘉興“文化有約”、內蒙古“數字文化走進蒙古包”、云南“農文網培學校”等，有效促進了數字文化工程功能發揮。

2.6 財政保障能力顯著提升

一方面，2016年，我國文化體育傳媒經費支出達到3165億元，同比增長2.9%。其中，全國文化事業費達到770.69億元，同比增長12.8%，人均文化事業費為55.74元，同比增長12.2%c，十八大以來，全國文化事業費年平均增速超過10%。2016年，全國落實中央補助地方專項資金61.03億元，同比增長27.7%，資金主要用于實施“三館一站”免費開放、地市級公共文化設施建設、公共數字文化建設、非物質文化遺產保護等公共文化項目。另一方面，全國文化事業費支出在城鄉之間統籌力度不斷加大，2016年，縣及縣以下文化事業費支出總額達到399.68億元，占全國文化事業費總支出比重為51.9%，首次超過縣以上文化事業費支出總額。

2.7 社會力量參與積極性日益增強

一是政府購買公共文化服務日益規范化和常態化。2015年，原文化部等四部門出臺《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，推動了公共文化服務社會化發展。有條件地區積極探索政府向社會力量購買公共文化服務創新模式，取得了積極效果，如深圳市福田區通過采取簡化登記和管理手續等措施，優化行業協會、基金會、民辦非企單位等文體類社會組織孵化和成長環境，規范政府采購程序，將部分公共文化服務交由社會組織承擔，破解了社會資源參與公共文化服務難題，打造了社會力量參與公共文化服務建設的“福田實踐”。

二是文化志愿服務蓬勃發展。2015年以來，《文化志愿服務管理辦法》《關于公共文化設施開展學雷鋒志愿服務的實施意見》相繼出臺，文化志愿服務日益規范化和制度化。由文化部牽頭，以“行邊疆、走基層、種文化”為主題，開展了“春雨工程”——全國文化志愿者邊疆行活動、“大地情深”——國家藝術院團志愿服務走基層活動以及“陽光工程”——中西部農村文化志愿服務行動計劃三項示范性文化志愿服務活動，取得了明顯成效。

3 新時代我國公共文化服務體系建設面臨一些新形勢

3.1 公共文化服務線上化步伐加快以及線上線下融合加速，亟須創新公共數字文化服務模式，增強服務效能

隨著國家公共數字文化工程建設不斷深入，物聯網、人工智能、云計算等新興技術在公共文化服務領域應用的廣度和深度不斷拓展，公共文化服務線上化步伐加快以及線上線下融合也在不斷加速。截至2017年底，我國網民規模達到7.72億，普及率達到55.8% 數據來源：中國互聯網絡信息中心（CNNIC）第41次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》數據。，群眾從過去的單純的“接收方”已轉變為通過互聯網特別是移動終端主動獲取“一站式”的公共文化資源甚至參與公告文化產品和服務設計。然而，現階段我國公共文化服務數字化建設仍然存在一些突出問題：

一是不同公共數字文化工程之間缺乏有效統籌，互聯互通和相互支撐的格局尚未形成;二是基層特別是部分農村以及貧困地區公共文化機構信息化建設水平較低，表現為設施設備老化、配置標準仍需提高、業務管理信息化系統亟須建立或升級、存在服務“盲點”等;三是數字化內容建設滯后，如網站內容單一導致訪問量低、手機App設計功能簡單，降低了用戶體驗等;四是基于大數據的群眾文化需求反饋機制尚未建立，與群眾文化需求缺乏有效對接。這些問題影響了公共文化服務效能提高。

3.2 公共文化服務體系建設作為政府主導下保障群眾基本文化權益的系統工程，亟須調動各類社會主體參與積極性

公共文化服務體系建設作為一項系統工程，需要鼓勵、激發和調動各類社會主體參與積極性，讓人民群眾真正成為公共文化的建設者、參與者和享受者。同時社會力量參與公共文化服務體系建設，有利于推動公共文化服務社會化發展，構建多層次、多方式的公共文化服務供給體系，推動公共文化服務供給與人民群眾文化需求有效對接，切實有效解決社會公共文化產品供需矛盾。 但社會力量參與現代公共文化服務體系建設仍然面臨諸多實際問題：

一是管理理念有待轉變。目前部分地方政府仍存在“大包大攬”現象，仍然有相當多的政府存在傳統的管理理念，表面上鼓勵社會力量積極參與公共文化服務體系建設，實際工作中僅依靠直屬的“文化事業單位”實施公共文化服務，這種同質性的組織間的職能分配，勢必會挫傷社會力量參與的積極性。

二是政策體系有待完善。2015年，原文化部等四部門出臺《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，明確了政府向社會力量購買公共文化服務主要任務和指導性目錄，各地結合自身實際也探索了社會力量參與公共文化服務體系建設的諸多經驗，但目前國家層面在政策支持、財政投入、評估機制等方面尚未制定和出臺可操作性的細則與程序。

三是監管機制有待健全。各類社會主體參與公共文化服務的動機、資源、能力和質量等存在著較大差異，而不少政府部門卻疏于管理和監督，導致公共文化服務在社會化、市場化運作中出現了不少問題，甚至損害了人民群眾的文化權益。

3.3 中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的背景下，迫切需要完善考核機制，切實提高財政資金使用效率

《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）指出，要切實落實地方政府在中央授權范圍內履行財政事權的責任，最大限度減少中央對微觀事務的直接管理，發揮地方政府因地制宜，加強區域內事務管理的優勢。十八大以來，我國文化體育傳媒經費及人均文化事業費增速都呈下降趨勢，因此，在公共文化服務領域財政支出不大幅增加的情況下，亟須優化財政支出結構，完善考核機制，提高資金使用效率和效益。然而，現階段，公共文化服務體系建設財政資金仍存在“重投入、輕產出”“重分配、輕管理”“重硬件考核、輕效能導向”等問題。

4 新時代完善現代公共文化服務體系的幾點思考

4.1 提高公共文化設施服務水平

一方面，要分類做好存量和增量公共文化設施的管理和建設工作。一是現有存量設施，要以方便群眾享受公共文化服務為前提，做好統籌整合利用，并結合公共文化服務需求做好內部改造升級，提升服務能力。二是對增量設施，要規劃先行，審慎做好建設規劃論證 。根據當地經濟發展水平、環境條件、人口狀況、服務半徑、文化資源，通過新建、改擴建、合建、利用、租賃等多種方式，統籌城鄉公共文化設施和重點文化惠民工程建設，合理確定公共文化設施的種類、數量、規模及布局，尤其要積極推進公共文化服務設施向自然村、微社區延伸拓展，提高公共文化服務的覆蓋率、可獲得性和便捷性。同時加快建立健全縣級以上公共文化設施目錄及有關信息公開制度。

另一方面，堅持建設與管理并重，更加注重軟件升級和管理升級，加強內容建設，根據國家基本公共文化服務指導標準、省級基本公共文化服務實施標準，公共文化設施管理單位合理配置和及時更新必需的服務設備和內容，防止設施“空心化”，切實提高現有存量設施和增量設施的使用效益。

4.2 深入推進公共文化服務數字化建設

一是打造“一站式”數字公共文化服務平臺。依托國家公共文化云、國家文化科技創新、“三網融合”“寬帶中國”、“智慧城市”等重大工程建設，支持有條件地區，以基層綜合性文化服務中心為依托，借助第三方機構項目，如“騰訊為村” “為村”是騰訊公司借助微信軟件，2014年開發推出的適合鄉村管理者和村民低門檻入門互聯網的村莊微信公眾號，并致力于將其打造成為面向鄉村的互聯網社交與服務平臺，用“互聯網+”的方式助力鄉村社會治理和國家鄉村振興戰略。截至2018年3月7日，全國共有16個省級行政區域6023個村莊（社區）加入了“為村”開放平臺。項目，推動鄉村文化信息資源共享，構建互聯互通的公共文化服務大數據庫。依托國家公共文化服務體系建設示范區（示范項目），開展公共文化服務與科技融合示范工作，加強科技成果轉化應用，加快實施一批公共文化服務科技創新應用示范項目。

二是豐富公共文化產品和服務內容。引導和支持有條件的公共文化機構和各類文化企業，依托本地文化特色和資源優勢，開發集藝術性與實用性相統一、滿足群眾實際生活需求的文化創意產品。鼓勵和支持“三農”題材和鄉村振興實踐的文藝創作生產。加強非物質文化遺產傳承、保護、展示、利用。依托民間文化藝術之鄉創建，開始民族歌舞、傳統體育等民族民俗活動，打造基層特色文化品牌。依托數字公共文化服務平臺，積極開展科學普及、法治文化教育、防災減災知識技能培訓、就業輔導、藝術普及等活動，實現線上線下融合。

三是暢通群眾公共文化需求反饋渠道。實現線上群眾參與服務評價、反映切實需求，依托“一站式”數字公共文化服務平臺，主動收集群眾需求，合理配置公共文化服務資源，及時調整和優化服務內容，增強群眾文化體驗感，拉近公共文化服務與群眾之間的距離，將服務模式由“政府端菜、服務配送”轉變為“群眾點單、按需制單”。

4.3 激發各類社會主體參與積極性

一是激發社會力量參與積極性。其一，切實增強政府向社會力量購買公共文化服務實效性。加快建立省、市、縣三級政府向社會力量購買公共文化服務的指導性意見和目錄以及具體購買目錄，實現有機銜接，同時結合本地公共文化服務的實際情況，總結實際經驗，及時動態調整。其二，降低社會資本準入門檻，強化事中事后監督。放寬公共文化服務領域社會資本準入門檻，嚴格落實“誰審批誰監管、誰主管誰監管”的要求，堅持分類管理，鼓勵和支持有條件地區創新探索公共文化設施社會化運營方式（見表2），積極發揮典型示范作用。

二是積極培育和規范文化類社會組織。加快制定并出臺《文化類社會組織管理辦法》，明確文化類行業協會、基金會、民辦非企業等社會組織的功能定位，促進其規范和有序發展，加快文化行業協會與行政機關脫鉤，發揮其在行業自律、管理和交流等作用，積極引導文化類社會組織依法依規開展公共文化服務。

三是深入推進文化志愿服務。各地文化行政部門應結合本地實際，按照《文化志愿服務管理辦法》（文公共發〔2016〕15號）要求，加快出臺并積極落實文化志愿服務具體實施辦法，實現文化志愿服務常態化、規范化和制度化。鼓勵和支持探索具有行業或地方特色文化志愿服務模式，構建和完善廣泛參與、形式多樣、內容豐富、體制機制健全的文化志愿服務體系。

4.4 加強公共文化服務人才隊伍建設

一是按照控制總量、盤活存量、優化結構、有增有減要求，加快公共文化機構人員編制標準研究，根據構建現代公共文化服務體系工作實際情況進行動態調整。對現有工作量較大、現有機構編制難以滿足工作需要的公益性文化事業單位，以及在落實每個鄉鎮綜合文化站（中心）1～2名編制配備要求下，在現有編制總量內，結合實際，可合理、適當增加編制。

二是完善多層次公共文化人才建設體系。依托中國特色新型智庫高端人才培養計劃、全國文化名家暨“四個一批”人才工程等，加強公共文化服務領域高層次領軍人才建設，壯大公共文化服務體系建設研究和決策咨詢隊伍。挖掘、扶持、培育一批鄉土文化本土人才、民間文藝社區和業余隊伍、各類文化活動骨干、民族民間文化傳承人等，打造一支專職和兼職有效結合、結構合理的基層公共文化人才隊伍。

三是建立健全公共文化人才培養和激勵機制。加快制定國家文化榮譽制度，建立健全國家級文化榮譽稱號。將公共文化人才培養納入國民教育體系，完善學歷教育、技能培訓、實踐鍛煉等多方式并舉的人才開發機制，建立城鄉、區域、校地之間人才培養合作交流機制。依托全國基層文化隊伍培訓基地、中央文化管理干部學院、中國圖書館學會，繼續做好全國基層文化隊伍培訓工作。各地、各行業結合自身實際，在基本待遇、工作條件、人員配備等方面出臺具體、可操作性強的激勵政策，激發公共文化人才工作積極性。

4.5 完善績效考核與激勵機制

一是優化績效考核的主體結構。強化外部責任導向，探索將社會公眾、媒體、社會組織、專業化評估機構及利益相關者納入公共文化服務體系建設績效管理主體范圍，建立多元化的績效考核主體結構，從而獲得更加全面、準確和客觀的考核信息，避免單一考核主體容易產生的盲點或偏見。

二是主動、全面公開績效考核信息。繼續堅持“以公開為常態、不公開為例外原則”，逐步實現公共文化服務領域績效考核信息（考核對象、考核指標、相關政策法規、數據等）的主動、全面公開，同時，可考慮引入公眾和第三方機構抽查審核，同時將結果通過報紙、電視、政府網站、“三微一端”等各類媒介及時全面予以公開。

三是健全考核結果運用機制。建立績效考核結果與財政預算和使用、選拔任用領導干部的聯動機制。參照上年度績效考核結果將下一年度預算編制與本年度績效考核目標一同編制和審核，對納入績效考核的公共文化服務項目要從社會效益、經濟效益、生態環境效益、可持續影響等方面綜合評價，并將結果作為下年度財政預算的重要依據。有條件地區探索實施“第三方”評估，從根本上提高公共文化服務項目考核客觀性與公正性。同時，強化績效考核的問責機制，確保公共文化服務建設的各項工作責任到人，有力推進。

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